¿Brasil puede reproducir el éxito de la industria solar china?

Planta solar fotovoltaica en Xuzhou, China (imagen: Zhiyong Fu / Greenpeace )

¿Brasil puede reproducir el éxito de la industria solar china?

  • Este es el segundo artículo de un especial de dos partes que analiza el sector  solar en Brasil
  • La primera parte explica las raziones por las cuales Brasil no tiene una industria solar significante

 

El sector de la energía solar en China comenzó a crecer en los últimos años, no sólo en su fabricación, sino también en la instalación doméstica, gracias a un fuerte respaldo del gobierno y a un marco político favorable. La tasa de crecimiento sorprendió al mundo, al igual que la caída de los precios, superando las expectativas de los miembros de la industria.

A finales de 2015, China tenía 43 gigavatios de energía solar instalada, y había superado a Alemania, otro país que obtuvo un fuerte respaldo de la política industrial a la energía solar en el marco de su status como líder mundial. El año pasado, ocho de los 10 principales fabricantes de módulos solares fotovoltaicos fueron chinos.

Pero esta es una larga historia. El gobierno chino ha apoyado la investigación y el desarrollo (I + D) en la energía solar fotovoltaica desde la década de 1950, principalmente para sus usos en el espacio. Una industria manufacturera de módulos fotovoltaicos cuyo desarrollo nace durante los años noventa. Por entonces, era una industria pequeña y de calidad variable, pero se convirtió en un factor crucial para brindar el acceso de energía a comunidades remotas. El Programa Brightness, lanzado en 1996, se convirtió en la primera política nacional en proveer el acceso de electricidad a aquellas zonas que se encontraban por fuera de la red de China occidental a través de la utilización de energía renovable.

A mediados de los años 2000, la política de energía solar china cambió para impulsar la fabricación destinada a la exportación. El gobierno ofreció créditos a la exportación, aumentó las inversiones en I + D y estableció laboratorios nacionales claves en varias empresas líderes. La transferencia de tecnología se produjo principalmente a través de la compra de equipos de fabricación de países industrializados y el movimiento de mano de obra calificada – incluyendo empresarios como el científico Shi Zhengrong, el fundador de Suntech, formado en Australia. Sin embargo, el gobierno se centró principalmente en la energía eólica para la instalación de energía renovable a nivel nacional. Hasta el comienzo de esta década, alrededor del 95% de los módulos solares fotovoltaicos fabricados en China fueron exportados, principalmente a Alemania y a Estados Unidos.

El cambio comenzó cuando China enfrentó un exceso de capacidad en su mercado al final de la década. Las medidas antidumping de los Estados Unidos y Europa y la recesión que se produjo tras la crisis financiera golpearon las órdenes de exportación. Una caída en el precio del polisilicio  perjudicó también a algunos fabricantes que habían bloqueado contratos a largo plazo sobre la materia prima. Con los gobiernos locales otorgando préstamos para respaldar el auge de la producción, fue el gobierno el que tuvo que  ayudar en la creación de un mercado interno.

El 12º Plan Quinquenal de China para el período 2011-2015 incluyó un Plan Quinquenal dedicado a la energía solar, con el objetivo de reducir el precio de la energía solar y aumentar la fabricación de sistemas fotovoltaicos. Otras políticas, sin embargo, se centraron en impulsar la expansión del mercado doméstico fotovoltaico, a través de una dirección clara sobre la tasa de crecimiento deseada, garantías para comprar energía generada, tarifas de alimentación, un programa de subsidios en la azotea y el programa Golden Sun destinado a la distribución de energía solar fotovoltaica.

Una base política sólida

La Ley de Energías Renovables funcionó como un importante precursor de políticas más específicas para el desarrollo de energía solar. La ley entró en vigencia en enero de 2006 y estableció los principios generales para el desarrollo de la energía renovable, tanto para la energía eólica como la solar, y proporcionó una base legislativa para el apoyo gubernamental.

En 2009, la ley fue revisada para garantizar la compra de electricidad renovable. La red estatal debe priorizar a los generadores de energía renovable por sobre las fuentes convencionales de generación durante la compra de energía. Esta condición ofreció un poderoso marco de apoyo durante las primeras etapas del sector solar y sentó las bases para un rápido crecimiento posterior.

A medida que perfeccionó su enfoque político, el gobierno también analizó cómo otros países apoyaban las energías renovables. Gao Hu, director del Centro de Economía de Energía y Estrategia de Desarrollo del Instituto de Investigación Energética de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, sostuvo que Alemania fue el ejemplo dominante después de la rápida expansión de su sector de renovables en los años 2000. Alemania fue ampliamente elogiada por académicos y políticos por haber establecido precios estables a largo plazo para la electricidad renovable, lo que impulsó un importante crecimiento en el sector.

Después de una evaluación de  los pros y los contras para establecer la mejor manera para el incentivo de las energías renovables, el gobierno chino optó por el enfoque alemán de tarifas de alimentación. Los FIT suelen ofrecer contratos a largo plazo basados en el costo de generación de electricidad a partir de una tecnología.

En el 2011, Ministerio de Finanzas, la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma y la Administración Nacional de Energía decidieron recaudar un recargo de energía renovable para financiar los subsidios destinados al sector de las energías renovables. El recargo es pagado por los consumidores y transferido a los generadores de energía renovable. De esta forma, se cubre la diferencia entre el costo de las FIT de energías renovables y el precio de referencia, que es el costo de la energía de carbón depurada con azufre.

La implementación de esta subvención le aseguró a los inversores  de energías renovables poder visualizar su retorno, mientras que el sistema de tarifas de alimentación era simple, factible y bien adaptado para  un sector que comenzaba a levantar vuelo. Así, se logró el estímulo de grandes cantidades de nuevas instalaciones, tanto de energía eólica como solar y en ambos casos se produjeron grandes saltos de capacidad gracias a este apoyo adicional.

La energía solar avanza

Hasta el 12º Plan Quinquenal para la energía solar, la legislación y los esquemas de apoyo fueron para todas las fuentes de energías renovables, pero en julio de 2013 el Consejo de Estado publicó un documento para promover el desarrollo del sector. Se pidió la instalación anual de aproximadamente 10 gigavatios de capacidad adicional entre el 2013 y el 2015, para alcanzar una capacidad instalada total de más de 35 gigavatios. El documento abarcó los diferentes mercados solares, incluyendo la energía solar distribuida y la escala de servicios públicos. Ofreció orientación sobre el desarrollo ordenado del sector y la gestión de las conexiones a la red.

Aunque el contenido era sólo de carácter consultivo, la legislación de 2013 fijó un claro objetivo para el crecimiento del sector. El origen de la energía solar en China se remonta a este documento.

Luego, en septiembre de 2014, la Administración Nacional de Energía emitió un aviso sobre la política solar distribuida (instalaciones de menos de 20 megavatios) que los miembros de la industria consideraban como un nuevo enfoque gubernamental. El documento aclaró cómo los proyectos solares distribuidos generarían una ganancia, lo que aumentó el interés de la inversión. Sin embargo, los inversores aún enfrentan dificultades para recaudar fondos, sumado a la falta de claridad sobre los derechos de propiedad sobre las azoteas, limitó el crecimiento del sector.

Con el auge de la expansión solar en escala de servicios públicos, el gobierno se vio obligado en diciembre de 2015 a reducir el nivel del subsidio y a frenar los crecientes costos. Sin embargo, las reducciones de los subsidios en fases fomentaron el crecimiento del desarrollo solar, ya que las empresas intentaron poner en funcionamiento sus instalaciones antes de la aplicación de estas reducciones.

En la primera mitad de 2016, la energía solar instalada en China, que ya era la más grande del mundo, aumentó a un nivel sorprendente de 22,5 gigavatios. De ellos, unos 11.3 gigawatts estuvieron exclusivamente en línea en el mes junio. El estallido de la nueva energía solar significó que China superó su objetivo anual de energía solar en la primera mitad del año.

Además de fomentar el crecimiento en el sector, el gobierno también utilizó políticas para promover la innovación. En el 2015, la Administración Nacional de Energía lanzó su iniciativa “Forerunner”. Esto alentó a las nuevas instalaciones solares a utilizar productos avanzados con mayor eficiencia de células solares para demostrar los avances tecnológicos y promover la reducción de costos.

Para hacerlo, la agencia presentó varios sitios, todos grandes y de alta calidad, destinados a proyectos de energía solar. En 2016, los desarrolladores se presentaron a licitación para ocho sitios “Forerunner”, con una capacidad de generación total de 5,5 gigavatios. La licitación tuvo como escenario una feroz competencia por los precios, y logró amplias reducciones de costos, resultado como ganadora la menor oferta de tan sólo 0,45 yuanes (alrededor de US $ 0,07) por kilovatio hora – cercana a la tarifa de referencia para la energía de carbón.

La iniciativa “Forerunner” ha ayudado a reducir el costo de la energía solar hasta el punto de poder competir abiertamente en el mercado con otras tecnologías establecidas y sin subsidios.

Incluso algunos gobiernos locales están suplementando la política nacional con su propio apoyo político. Por ejemplo, algunos gobiernos provinciales y municipales con la esperanza de impulsar el desarrollo de la energía solar están ofreciendo un soporte financiero adicional, típicamente como un complemento a los subsidios existentes para generar energía.

A nivel mundial el crecimiento de las energías renovables ha dependido en gran medida del apoyo gubernamental. El diseño y la implementación del enfoque chino estuvieron precedidos por las experiencias de Europa y los EE.UU., y en tres años ha logrado crear un rápido crecimiento de la energía solar. El éxito de China, y el hecho de que hoy es el mayor mercado solar del mundo, significa que ahora lo están tomando como un ejemplo. Entonces ¿qué pueden aprender otras economías emergentes de China?

Brasil: un complejo mercado emergente de energía solar

Como la mayor economía de América del Sur, Brasil ha esperado durante mucho tiempo aumentar la proporción de energías renovables en su combinación energética, y es un país afortunado por tener los recursos naturales necesarios para hacerlo posible. La cuestión es si el país puede implementar las políticas efectivas para poder alcanzar sus objetivos.

La energía hidroeléctrica es la principal fuente de electricidad en Brasil, representando el 70% de la generación. La contribución de la energía eólica y solar sigue siendo limitada, particularmente la solar. Pero el país recibe enormes cantidades de sol – la mayor parte de la tierra se encuentra en los trópicos, entre 5 y 35 grados de latitud, y es una de las pocas naciones que recibe más de 3.000 horas de luz solar al año. También posee grandes extensiones de tierra que se necesitan para la construcción de granjas de energía solar.

La energía solar en Brasil se ha expandido rápidamente en los últimos años, aumentando cuatro veces entre el 2014 y el 2015. Según el último plan a 10 años destinado a la energía (PDE 2024) por parte del gobierno brasileño, la capacidad solar instalada alcanzará los siete gigavatios en 2024, o el 3,3% del total generación de energía. Se espera que para el 2050 el aumento alcance el 18%.

Pero hay muchos obstáculos para llegar a ese punto. Lo más importante es que el país todavía no tiene una industria de energía solar madura; los productos de energía solar son caros y la política del gobierno requiere una reforma.

Según Rodrigo Sauaia, director de la Asociación de la Industria Solar de Brasil, los problemas de financiación y fiscalidad impiden el desarrollo del sector a largo plazo.

Por ejemplo, el país apoya la energía solar distribuida permitiendo a las personas que generan más energía de lo que necesitan poder vender el excedente a la red, una práctica conocida como medición neta. Desafortunadamente, el gobierno le impone a las personas el consumo de electricidad, independientemente de lo que generen por su cuenta.

“Si un cliente genera 500 kilovatios-hora de energía solar distribuida y utiliza otros 1.000 kilovatios-hora de la red, debe  pagar el impuesto sobre los 1.500 kilovatios-hora, aunque su instalación solar ha reducido su consumo de electricidad”, digo Sauaia.

En la actualidad hay alrededor de 11.000 paneles solares en los techos de casas, en los edificios de oficinas y edificios públicos en Brasil. Bangladesh, un país con una población más pequeña, cuya superficie encajaría más de 60 veces dentro de Brasil, tiene alrededor de 1,5 millones.

En los últimos dos años, 10 estados brasileños han exonerado a la energía solar distribuida de los impuestos sobre los productos básicos, pero todavía los problemas persisten. Los impuestos aplicables al sector solar en Brasil resultan infames por su complejidad; los impuestos se aplican sobre muchos componentes de las instalaciones solares y también hay impuestos no específicos que afectan a los trabajadores de los sectores públicos y privados, así como al sistema de seguridad social. Sin embargo, varios partidos están trabajando para lograr que la energía renovable sea exceptuada de estos impuestos.

Los reglamentos sobre el contenido local significan que a menudo es más barato para las empresas importar componentes solares desde el extranjero. Al no tener garantías de respaldo al mercado solar por parte del gobierno brasileño, la compañía italiana de distribución de energía Enel, se dirigió a las firmas chinas JA Solar y Jinko para suministrar los paneles destinados a las centrales eléctricas en Brasil en el 2014 y 2015.

A nivel local, los gobiernos están buscando inversiones en nuevas instalaciones solares para estimular la creación de empleo y la actividad económica. Río Grande del Norte, por ejemplo, envió en febrero una delegación a China para atraer a empresas chinas, Chint Eletric, para construir una fábrica en el estado.

En el estado norteño de Amazonas, las empresas reciben incentivos fiscales para producir dentro de sus fronteras. Por ejemplo, la Zona de Libre Comercio (ZFI) de Manaos ha recibido consultas por parte de empresas chinas, cuyos nombres no fueron revelados. El Piauí, uno de los estados más pobres de Brasil, también está tratando de atraer más inversiones, especialmente a la región que se comercializa como el “Sillicon Valley de Piauí”, debido a su adopción de nuevas tecnología e innovación.

Las siguientes políticas chinas podrían ser adoptadas de manera útil por Brasil:

– Establecer objetivos vinculantes

China adscribió a un compromiso internacional bajo el Acuerdo de París para producir el 15% de su energía primaria a partir de fuentes no fósiles para el 2020, y el 30% para el 2030.  Este compromiso fue incluido por China en su 13° Plan Quinquenal.  Esto generó un incentivo clave de la transición energética de China y el establecimiento y revisión de varias políticas de energía renovable.

Aunque el gobierno brasileño planea aumentar la capacidad de energía solar a siete gigavatios para el año 2024, hay preguntas sobre cuán vinculante es ese objetivo y cómo se logrará, sobre todo porque Brasil sigue sumido en una crisis económica. Esto necesitará de un diálogo en profundidad, que involucre a la sociedad y al gobierno brasileño para establecer objetivos de desarrollo y otorgarle fuerza legal.

– Una política industrial flexible

Una política industrial integral fue esencial para el rápido crecimiento de la energía solar en China. Los fabricantes nacionales compitieron ferozmente en los mercados europeos con los competidores locales. También hubo colapsos y reestructuraciones a medida que el mercado de China lograba despegar, con empresas que estaban mal administradas o que tenían fallas en la tecnología.

El gobierno chino ofreció desgravaciones fiscales a seis años (con una excepción sobre el impuesto sobre la renta para las empresas  por  tres años y  una reducción a la mitad para los otros tres) a las empresas de energías renovables, mientras que las subvenciones y políticas dirigidas a favorecer a las mejores firmas,  como la iniciativa “Forerunner “, impulsó a la creación de un grupo de empresas de energía solar.

En Brasil este sector todavía no se encuentra en esta etapa; el mercado brasileño está muy cerrado y se imponen altos aranceles a los productos importados. Sin embargo, no existen políticas eficaces que protejan y apoyen a las empresas locales. Sin una planificación global y sin objetivos, el mercado no puede empezar, y esta es la causa por la cual las empresas todavía luchan por su desarrollo.

– Un atractivo modelo de beneficio

La energía solar en Brasil depende de un gobierno que realiza subastas para establecer cantidades de capacidad para la generación de beneficios. Esta política está sujeta a las fluctuaciones en la economía. Por ejemplo, en el 2016 el gobierno canceló la realización de la única subasta de energía solar que había para ese año, lo que significó un gran golpe para el sector.

Brasil debería adoptar mecanismos más confiables para que la energía solar genere beneficios. A nivel mundial, las naciones que intentan desarrollar el impulso de sus sectores de energía solar toman uno de estos dos enfoques: tarifas de alimentación o estándares de cartera renovable. Actualmente, China está cambiando sus tarifas predeterminadas por las normas de la cartera de fuentes renovables.

–  tras un período de apoyo financiero sustancial y estable, se sentaron las bases para que los gobiernos locales fijaran las metas para el desarrollo de las energías renovables de acuerdo con las circunstancias internas. Este cambio está en línea con las tendencias generales para el desarrollo de las energías renovables en China.

Brasil debe realizar una evaluación en profundidad sobre su política de energías renovables y elegir un enfoque que satisfaga sus necesidades, o diseñar un sistema de políticas complementarias. Brasil podría utilizar como guía la iniciativa “Forerunner” de China.

Durante mucho tiempo, Brasil ha sido un destino importante para la inversión de energía solar china, pero actualmente el país carece de las políticas que permitirán el desarrollo del sector Los fabricantes chinos tienen grandes esperanzas de hacer negocios allí, pero también dudan. El excelente potencial de energía solar de Brasil requiere que el gobierno haga del desarrollo de las renovables una cuestión de estrategia nacional.

En China, el crecimiento de la energía solar progresó cuando las políticas se estabilizaron y maduraron. Estas experiencias y lecciones son un excelente punto de referencia para Brasil.

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