Como alcançar o sucesso da China em eficiência energética?

Um trabalhador em uma usina em Tianjin, no nordeste industrial da China (image: Asia Development Bank)

Como alcançar o sucesso da China em eficiência energética?

Com controle e estímulos governamentais, a China tem obtido enorme sucesso na redução da ineficiência energética nas indústrias. O que economias emergentes, como o Brasil, podem aprender com os chineses?

O crescimento econômico meteórico da China desde o início do século tem sido acompanhado por impressionantes avanços em eficiência energética, transformando o país no “campeão mundial dos pesos-pesados” nesse quesito, de acordo com a Agência Internacional de Energia (IEA).

Entre 2000 e 2015, a eficiência energética chinesa melhorou 30%. Os maiores avanços foram registrados na indústria – maior propulsora do crescimento econômico e também a maior consumidora de energia. Até o Brasil mergulhar na recessão, em 2014, suas taxas anuais de crescimento econômico também foram altas no período, ainda que não tão elevadas quanto as chinesas.

À medida que crescem, as economias tendem a usar cada vez mais energia. Diminuir a intensidade energética da economia – isto é, a quantidade de energia utilizada por milhão de dólares de PIB gerado – pode acabar desvinculando as taxas de consumo energético das de crescimento.

No Brasil, a intensidade energética da economia tem permanecido notavelmente inalterada desde 1990: menos de 4 terajoules (TJ) de energia por US$1 milhão de PIB. De acordo com avaliação do grupo de pesquisas Climate Transparency, o desenvolvimento dessa questão nos últimos anos (2009-2014) no Brasil é “muito fraco”.

Em contraste, e graças a uma série de programas planejados pelo governo central chinês e lançados nos anos 1990, a China tem visto melhorias constantes em seu desempenho energético, o que lhe rendeu a classificação “muito boa” na mesma avaliação. Há quase 30 anos, em 1990, a China exigia mais de 20 TJ para cada US$1 milhão de PIB gerado, a maior proporção registrada para o país. Hoje, basta um terço disso.

Intensidade energética da economia da China (1990-2014)

Intensidade energética da economia do Brasil (1990-2014)

Por que essas duas economias “emergentes” tiveram experiências tão diferentes no que diz respeito ao aumento da eficiência energética frente ao crescimento do país? Uma análise mais profunda dos padrões de consumo nos dois países, bem como das políticas que influenciam esses comportamentos, oferecem algumas pistas importantes para responder a essa questão.

A indústria como fator chave

O setor industrial na China responde por cerca de 70% do consumo final de energia e, por isso, é uma peça crítica na mitigação das mudanças climáticas, já que cerca de 85% dessa energia é gerada via fontes não-renováveis. Como acontece em muitos países em desenvolvimento, implantar medidas combinadas para economizar energia e reforçar a eficiência é um desafio.

Na década de 1980, quando o consumo de energia era especialmente alto em setores como siderurgia, refino de petróleo e produção de coque e produtos químicos, o governo chinês começou a construir um sistema de melhorias em eficiência energética, com notável sucesso.

A IEA e o principal órgão de planejamento da China, a Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (NDRC), estimam que os países do G20 – que representam 80% do consumo energético primário no mundo – registraram quedas de intensidade energética de cerca de 1,5% ao ano entre 1990 e 2013.

“A China obteve os impactos mais significativos no aumento da eficiência energética,” Dai Yande, chefe do Instituto de Pesquisa Energética (ERI) da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma

No Brasil, onde a indústria também é o setor que mais consome energia, representando um terço do uso final total, a intensidade energética permanece a mesma desde 1990. Pouco atrás da indústria ficam os consumidores residenciais, com 28% (2016), de acordo com o Anuário Estatístico de Energia Elétrica 2017, publicado pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), órgão de planejamento e pesquisas vinculado ao governo federal. A maior parte das iniciativas em prol da economia de eletricidade têm focado no consumo doméstico.

O Brasil tem visto um retorno do crescimento econômico, ainda que tímido, após mais de dois anos de recessão que resultaram numa contração agregada de 8%. Com isso, o consumo de energia pelas indústrias deverá seguir o mesmo rumo, especialmente nas áreas industriais do sudeste do país, que amargaram a maior queda regional em uso de energia. Em âmbito nacional, o consumo energético aumentou 1,3% no ano passado, após dois anos consecutivos de recuo (6,2% em 2015 e 2,5% em 2016).

O excesso de oferta global de setores com uso intensivo de energia, como a siderurgia, tem significado preços em queda, falta de lucratividade nos setores produtivos e ociosidade de fábricas. À medida que o Brasil se recupera, o país poderia seguir o exemplo da China, que combateu a capacidade ociosa da indústria e ainda “obteve os impactos mais significativos no aumento da eficiência energética”, diz Dai Yande, chefe do Instituto de Pesquisa Energética (ERI) da NDRC.

Boa parte do sucesso chinês está fortemente ligado às particularidades dos sistemas políticos e de governança do país. Ainda assim, a experiência chinesa revela maneiras de se obter avanços ao se criar um programa ambicioso de “upgrades” industriais, priorizando o desenvolvimento de setores com maior valor agregado e retirando investimentos de setores de indústria pesada com uso intensivo de energia.

China: A diferença entre administrar e promover

O sistema chinês para administrar a redução do uso de energia passou por dois estágios e agora está a caminho de uma terceira fase, de acordo com a ERI .

O primeiro estágio se deu entre 1981 e 1997, quando a China registrava apenas um sétimo da produção energética de hoje. As campanhas governamentais em prol da economia de energia elétrica tinham como objetivo aliviar a escassez desse recurso por meio de um planejamento que abrangia todos os aspectos – grandes e pequenos – relacionados ao nível de uso de energia nas empresas.

Nesse período, foram estabelecidos mecanismos de distribuição e fiscalização decotas de consumo para empresas estatais, as principais usuárias de energia da época. As medidas eram implantadas por meio de ordens governamentais que limitavam rigorosamente o uso de energia pelas empresas. O consumo foi controlado e, onde possível, reduzido.

A segunda etapa começou em 1997, quando entrou em vigor a Lei de Conservação de Energia. Com a nova legislação, o estado se tornou responsável por estabelecer padrões de eficiência energética, cujo cumprimento era obrigatório para novas empresas. A partir desse momento, as estatais não seriam mais as únicas obrigadas pelo governo a implantar medidas para economizar energia – isso se tornou uma responsabilidade legal de todas as empresas. O Comitê Central, alto do Partido Comunista chinês, aprovou a conservação de recursos como política nacional básica.

As Medidas Administrativas para Conservação de Energia nos Principais Consumidores de Energia, publicadas em 1999, apresentaram regras mais detalhadas para empresas com consumo energético anual maior do que o equivalente a 10.000 toneladas de carvão-padrão. Foi necessário, por exemplo, criar um cargo de gerenciamento de energia, responsável por fiscalizar o consumo, dentro das empresas. Somente eram qualificados para a função os engenheiros com três anos de experiência em atividades relacionadas à economia de energia.

O governo chinês também passou a oferecer fartos subsídios para incentivar a implantação de medidas de economia energética, reduzindo o custo econômico para as empresas e, assim, promovendo o uso de equipamentos e tecnologias com menor consumo. A essa altura, já havia se formado um sólido sistema de administração da redução de consumo energético nas empresas chinesas.

A terceira e mais recente etapa da redução do uso de energia na China se iniciou com as novas metas ambientais apresentadas no 11º e 12º Plano Quinquenal (PQ) para o desenvolvimento do país, abrangendo os períodos de 2006-2011 e 2011-2015, respectivamente. O período de abrangência do 13º PQ, iniciado em 2016, dá continuidade ao legado por meio de um ‘Plano de Ação para Conservação de Energia’, publicado conjuntamente por 12 ministérios, entre eles o NDRC, o Ministério da Indústria e Tecnologia da Informação (MIIT), o Ministério da Ciência e Tecnologia (MOST) e o Ministério da Fazenda (MOF).

Metas nacionais mais rigorosas

As metas nacionais de consumo energético da China se tornaram cada vez mais ambiciosas conforme os esforços pela economia de energia se intensificaram.

Em 2006, foi estabelecida uma meta de reduzir a intensidade energética em 20% ao longo do período do 11º PQ, que destacou a necessidade de um modelo mais sustentável de desenvolvimento em contraste com o modelo de “riqueza primeiro”, rápido e pouco igualitário, que dominou o pensamento adotado até então.

Pela primeira vez, a China estabeleceu e incluiu no plano quinquenal uma meta obrigatória de redução da intensidade energética, marcando o início dos controles nacionais no setor.  De acordo com Wei Han, oficial do programa da indústria na Energy Foundation China, os participantes da indústria interpretaram essa meta como uma mensagem poderosa do governo, incentivando a economia de energia, a redução das emissões, a mitigação das mudanças climáticas e a promoção do crescimento econômico verde.

A meta se traduziu em uma redução anual estimada de mais de 1,5 bilhão de toneladas de emissões de gás carbônico. Por outro lado, também atraiu controvérsias. De acordo com relatos, no desespero para cumprir as metas a tempo, as autoridades locais cortaram o abastecimento de energia para fábricas, semáforos e até mesmo hospitais.

O episódio também serviu para demonstrar como os sistemas de responsabilização exigiram, cada vez mais, que os oficiais locais prestassem contas pelo seu desempenho no cumprimento da meta. No final das contas, durante o período do 11º PQ, a redução de intensidade energética na China ficou apenas um ponto percentual aquém da meta.

A intensidade energética não limita, por si só, o crescimento econômico. Em condições de crescimento econômico rápido, a existência de uma meta de intensidade não evitará que o consumo de energia continue a aumentar, em termos absolutos. E, pelo fato de a demanda energética chinesa ser tão imensa, controlar a intensidade do crescimento não é suficiente para impedir grandes aumentos no consumo de energia. Por isso, em 2016, o governo do país estabeleceu uma meta de consumo total de energia, além das metas de intensidade já existentes, afirmando que “o consumo total de energia em 2020 será de até 5 bilhões de toneladas equivalentes de carvão.”

“No desespero para cumprir as metas a tempo, as autoridades locais cortaram o abastecimento de energia para fábricas, semáforos e até mesmo hospitais.”

Mesmo assim, algumas pessoas envolvidas na indústria declararam que a meta não era radical o suficiente. A presença de um teto de consumo de energia, no entanto, se tornou um fator importante no processo decisório dos governos locais e pareceu incentivar ainda mais uma transição para setores com maior rentabilidade por unidade de energia consumida – em outras palavras, a indústria de alta tecnologia.

Fiscais da energia

Para garantir que os “limites estritos” não sejam só da boca para fora, é necessário haver uma “fiscalização estrita”. Lado a lado com funcionários responsáveis pela economia de energia em cada empresa, o governo também estabeleceu um sistema de fiscalização dessas práticas junto aos governos provinciais, municipais e até mesmo a algumas subdivisões administrativas menores, montando órgãos e equipes de fiscalização da eficiência energética.

Wei Han explica que os sistemas estabelecidos ao longo dos períodos do 11º e 12º Planos Quinquenais estão começando a tomar forma. São eles: medidas para fechar fábricas pequenas e ineficientes; o Programa 1.000 Maiores Empresas de eficiência energética industrial, que fomentou avanços tecnológicos significativos nas grandes empresas; e os Dez Projetos Chave para Conservação de Energia, incluindo projetos de iluminação ecológica e combinação de aquecimento com energia (cogeração). Hoje, os oficiais são responsáveis por verificar o desempenho das empresas na economia de energia, procurando equipamentos desatualizados que deveriam ser trocados e verificando se as cotas estão sendo cumpridas.

A visão da indústria é que o sistema promove, de fato, a implantação de estratégias de economia energética, proteção ambiental e desenvolvimento verde, além de acelerar melhorias e desenvolvimento de alta qualidade no setor industrial da China. Ele também fará muito no sentido de fomentar o desenvolvimento dos setores de tecnologia de baixo consumo e de proteção ambiental no país.

O papel dos subsídios na economia de energia

Os subsídios governamentais têm sido peça-chave na promoção da eficiência energética. No período do 11º PQ, a China investiu um total de 846,6 bilhões de yuan (US$135 bilhões) em economia de energia e redução de emissões, sendo que 149,7 bilhões de yuan (US$23,7 bilhões) vieram do governo central. O investimento total aumentou 2,4 vezes durante o 12º PQ, para mais de 2.000 bilhões de yuan (US$317 bilhões), incluindo cerca de 220 bilhões de yuan (US$34 bilhões) investidos pelo governo central, principalmente na forma de subsídios para melhorias redutoras do consumo de energia.

Em Shanghai em 2017, por exemplo, as empresas industriais receberam 600 yuan (US$95) em subsídios para cada tonelada equivalente de carvão economizada por ano (até um limite de 5 milhões de yuan e até 30% do custo total do projeto). Altos subsídios financeiros vindos de diferentes níveis do governo cumpriram um papel importante, de “capital semente”, para garantir o cumprimento das metas de economia de energia estabelecidas no 11º e 12º Plano Quinquenal.

O Ministério da Fazenda e o NDRC também realizaram testes extensivos de políticas para a economia de energia e redução de emissões, nos quais 30 cidades receberam entre 400 e 600 milhões de yuan (US$65-95 milhões) por ano, durante três anos, para financiar inovações em setores econômicos de baixo carbono, transporte limpo, construções verdes e uso escalonado de energias renováveis.

Brasil: Poucos incentivos para economizar

Em 2001, o governo brasileiro impôs um período de racionamento de eletricidade por conta da forte estiagem que se instalara sobre a nação fortemente dependente da energia hidrelétrica. A experiência ajudou a colocar a eficiência energética na agenda nacional. Os brasileiros, até então acostumados com energia em abundância, foram forçados a reduzir o consumo, cortar excessos e eliminar o desperdício. Até esse momento, as preocupações da indústria com a eficiência eram fortemente ligadas ao custo-benefício econômico, e as empresas avaliavam o nível de investimento necessário para reduzir o consumo causado pela ineficiência.

José Antônio Sorge, da empresa Ágora Energia, acredita que a falta de financiamento impõe uma barreira contra melhorias de eficiência nas indústrias brasileiras. A principal fonte de crédito das empresas do país é o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). “É difícil encontrar fontes de financiamento”, ele diz.

O BNDES tem uma linha de financiamento para projetos de energia renovável e eficiência energética, o Fundo de Energia Sustentável. Em 2017, esses projetos receberam R$8,2 bilhões (US$2,5 bilhões) em recursos. Além do BNDES, no entanto, não existem outras linhas de crédito. A falta de opções de financiamento significa que muitos projetos nunca saem do papel, diz Sorge. Ele acrescenta que é insuficiente diagnosticar onde há desperdício de energia e quais ações são necessárias para fazer melhorias.

De acordo com André Lucena, professor de planejamento energético na Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPE-UFRJ), quando os empreendedores avaliam os custos de oportunidade do capital (o custo de investir em determinadas áreas no lugar de outras) e as condições de financiamento, eles encontram poucos incentivos para economizar energia.

O Greenpeace Brasil concorda. O custo da substituição de tecnologias ineficientes e a falta de conhecimento das empresas sobre os benefícios de longo prazo são significativos, afirmou a organização em um relatório publicado em 2016, intitulado [R]evolução Energética. O documento pede leilões de eficiência energética e a eliminação progressiva de tecnologias obsoletas, além de padrões mais rigorosos e vinculantes para o uso racional da energia pelas indústrias. Medidas como a incorporação de elementos com eficiência energética no código brasileiro de obras, por exemplo, também seriam bem-vindas nesse contexto, diz Lucena.

Um estudo recente da EPE reconhece a necessidade de uma mobilização mais rápida rumo ao uso racional de energia:

“Ainda existem barreiras que impedem a disseminação da eficiência energética, como a baixa prioridade dada pelas empresas e pelos consumidores aos projetos de eficiência, a falta de conhecimento sobre o potencial e as medidas de eficiência, a falta de informações e dados, a falta de confiança nos reais custos e benefícios das ações pró-eficiência, os modelos de negócios para investimentos em eficiência e a resistência a mudanças”.

Implantação na China

Na China, algumas regiões implantaram políticas que determinavam preços diferenciados, punitivos ou escalonados para a eletricidade. As empresas com alto consumo e que não cumpriam os padrões mínimos pagavam preços punitivos pelo seu abastecimento elétrico, enquanto a tabela de preços escalonada foi imposta aos fabricantes de concreto e alumínio, o que significou um aumento de custos proporcional ao aumento do consumo de eletricidade.

Benxi Steel Industries, da província Liaoning, no nordeste da China (imagem: Andreas Habich)

De acordo com Wei Han, em entrevista ao Diálogo Chino, a pressão vinda tanto do governo central quanto das autoridades locais significou que mais empresas se tornaram sujeitas a políticas mais duras. Esses esforços foram os maiores já vistos no mundo, e as metas, as mais ambiciosas.

De acordo com esse sistema, por meio de subsídios o governo poderia decidir quais tecnologias de economia energética seriam promovidas e qual nível de apoio seria fornecido. As empresas interessadas poderiam solicitar o subsídio e, se aprovadas, fazer as mudanças. Depois disso, o governo verificaria a implantação e desembolsaria o recurso.

A partir de 2013, esse método – caracterizado por intervenção governamental e grandes subsídios – começou a mudar. Naquele ano, o Comitê Central decidiu, em conferência plenária, “acelerar a transformação das funções do governo”: reduzindo, na medida do possível, a microgestão governamental e garantindo que os poderes retidos fossem exercidos de forma padronizada e eficiente.

Com o recuo do governo, os mecanismos de mercado deverão gradualmente assumir as rédeas e direcionar as reformas da indústria chinesa em busca da economia de energia.

As limitações da economia de energia ao estilo chinês

O governo da China tem indicado forte apoio à economia de energia desde a década de 1980, e Sorge acredita que a existência de políticas públicas fortes teria importância igualmente crítica no Brasil. Ele compara a eficiência energética com a microgeração, especialmente pelos painéis solares de teto. Trata-se de uma opção que tem crescido rapidamente no Brasil nos últimos anos, especialmente nas residências, mas também e cada vez mais em pequenas indústrias e empreendimentos, graças à introdução de normas emitidas pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) em 2012, incentivando a sua instalação.

Mas o nível de apoio oferecido pelo governo chinês também tem desvantagens. Alguns alertam que os recursos têm fomentado a redução do consumo de energia em várias empresas siderúrgicas, de concreto e de alumínio – setores fortemente competitivos, nos quais os subsídios governamentais enfraquecerão o papel da concorrência de mercado.

Além disso, a implantação e a fiscalização dessas políticas podem ser bastante custosas.  Por exemplo, o governo exige que as empresas subsidiadas passem por auditorias externas. No entanto, durante a implantação, os oficiais locais e provinciais já realizam verificações, sem contar aquelas feitas pelas autoridades nacionais das áreas de economia energética e finanças, bem como a fiscalização pelo Escritório Nacional de Auditoria. Algumas empresas se queixam de já terem tido que passar por até sete auditorias ou inspeções.

Sucesso replicável?

A campanha chinesa pela economia de energia tem tomado rumos diferentes para quem promove as energias renováveis e os veículos elétricos, mas os resultados têm sido os mesmos. A governança ao estilo chinês, de cima para baixo, bem como a intervenção governamental na economia e a capacidade de pagar altos subsídios, construíram uma base para transformações de baixo carbono, que têm atraído atenção mundial.

À medida que esses setores se expandem rapidamente, no entanto, os processos de aprovação e inspeção pelo governo, bem como os dispendiosos subsídios, se tornam pouco sustentáveis. Nos anos recentes, o governo chinês já cortou vários desses subsídios e, conforme aumenta a eficiência energética das indústrias, ficará cada vez mais difícil continuar reduzindo o consumo de energia nesse setor.

Os avanços da China podem se tornar cada vez mais marginais, mas os outros países em desenvolvimento devem ficar atentos mesmo assim, pois essas mudanças são parte de uma transição generalizada da economia que cria novos desafios para a indústria ao aumentar os custos da ineficiência energética e buscar “upgrades” nos setores com maior valor agregado – e, em muitos casos, mais limpos.

Os estágios iniciais dos programas de eficiência energética na China podem ter começado pelas alternativas mais fáceis de se implantar, mas mesmo isso exigiu fortes estímulos e fiscalização governamental, o que então se tornou um fator decisivo na postura das indústrias quanto ao consumo e desperdício de energia. Conforme as políticas evoluíram no sentido de incorporar os mecanismos de mercado, elas também passaram a promover a ideia de que indústrias com uso menos intensivo de energia podem trazer novos benefícios e oportunidades.

Se o Brasil quiser avançar alguns passos na mesma trajetória tomada pela China em tempos recentes, ele deve criar as condições para que indústrias antigas, novas e futuras enfrentem o desafio da eficiência energética. Quando isso acontecer, essas empresas serão incentivadas a mudar a percepção antiquada de que investir em eficiência energética não vale o preço.

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