Cómo la reorganización ministerial de China afecta a la cooperación climática Sur-Sur

(image: MOFCOM)

Cómo la reorganización ministerial de China afecta a la cooperación climática Sur-Sur

Uno de los cambios más notorios en la reciente reorganización ministerial de China fue la creación, durante el mes de abril, de la Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo de China (CIDCA), equivalente a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional o el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido: todas agencias responsables de la administración de la asistencia externa y ayuda al desarrollo.

CIDCA ya ha demostrado que puede moverse rápidamente. Incluso antes de que el organismo sub-ministerial tuviera un sitio web oficial, el 16 de mayo había anunciado que China enviaría ayuda humanitaria de emergencia a Kenia en respuesta a las graves inundaciones.

La misión, composición y responsabilidades de CIDCA aún se están definiendo, razón por la cual todavía no está claro cómo incidirá la ayuda exterior de China, la Iniciativa Un Franja Una Ruta (BRI, por sus siglas en inglés) y una mayor cooperación Sur-Sur, particularmente sobre las áreas de adaptación y mitigación del cambio climático.

Cooperación climática

Como el país en desarrollo más grande del mundo, la cooperación climática Sur-Sur de China se ha centrado en el aporte de ayuda a las naciones menos desarrolladas. La ayuda externa de este país ha contenido el factor del cambio climático por más de una década y se ha expandido a lo largo de los años.

En el 2012, la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (NDRC, por sus siglas en inglés) anunció que se duplicaría el financiamiento destinado a la ayuda al cambio climático a aproximadamente US$72 millones al año. En este marco, continúo un proyecto basado en la donación de materiales para asistir a los países en su respuesta al cambio climático, encabezado por el Departamento de Cambio Climático de la NDRC y financiado por el Ministerio de Finanzas. Esto incluyó la donación de un satélite meteorológico a Etiopía.

En septiembre de 2015, antes de la conferencia climática de París, China intensificó su compromiso cuando Xi Jinping anunció un Fondo de Cooperación Sur-Sur para el clima de 20.000 millones de yuanes (US$3.1 mil millones). Dos meses más tarde, en París, el gobierno especificó su alcance: a partir del año 2016, China anunció el financiamiento de 10 proyectos de demostración con bajas emisiones de carbono, 100 proyectos de mitigación y adaptación al cambio climático y 1.000 vacantes de capacitación en países en desarrollo, esto fue conocido como el “Plan 10-100 -1000 “.

Más recientemente, el informe de trabajo del XIX Congreso Nacional de China destacó que China cooperaría internacionalmente sobre el cambio climático para contribuir y liderar la construcción de una “civilización ecológica” internacional.

China considera que las naciones desarrolladas tienen una responsabilidad con los países en desarrollo, debido a sus históricas emisiones de gases de efecto invernadero. Por lo tanto, China no está ayudando a las naciones en desarrollo por obligación sino en el marco de un sentido de justicia climática. Esto ha moldeado a la asistencia china, que es “voluntaria” y “complementaria”, y está separada de la de los otros países desarrollados,  que canalizan sus contribuciones al financiamiento climático a través del Fondo Verde del Clima (GCF, por sus siglas en inglés), administrado por la ONU.

Tras la decisión del presidente Trump de retirar a los Estados Unidos del acuerdo climático de París, las acciones de China han sido monitoreadas de cerca.

El compromiso anterior de China con el Fondo de Cooperación Sur-Sur para el Clima fue parte de la Declaración Conjunta Obama-Xi en el 2015, realizada poco antes de que comenzaran las conversaciones de París. En esa declaración, los EE. UU equipararon la donación de China con una contribución de US$3 mil millones al Fondo Verde para el Clima. El presidente Trump ha dicho que Estados Unidos no aceptará los US$2 mil millones que todavía restan pagar al GCF, un hecho que incrementa la preocupación de que China también se eche atrás en su compromiso.

Un zapato que no calza bien

Proporcionar ayuda material directa y capacitación son cuestiones relativamente sencillas. Sin embargo, otros elementos del plan “10-100-1000” tuvieron que implementarse dentro de un marco inadecuado. La falta de coincidencia impidió que los planes avanzaran según lo estipulado.

El primer problema fue la financiación. La NDRC es responsable de la planificación a nivel macro y no tiene competencias en el exterior. Las normas del Ministerio de Finanzas requieren que el gasto y la adquisición de la cooperación climática Sur-Sur de la NDRC se realicen en China. En este contexto, el plan “10-100-1000” se diseñó para poder ajustarse a ese requisito, con los 100 proyectos de mitigación y adaptación limitados a donaciones materiales, y a los bienes que podrían comprarse en China. Esto afectó tanto la calidad como el ritmo en la ejecución del proyecto.

De manera similar, los 10 proyectos de demostración con bajas emisiones de carbono estaban destinados originalmente, a zonas industriales o a barrios residenciales en países receptores, promoviendo prácticas generales de desarrollo bajas en carbono (en planificación, gestión y construcción de infraestructura). Pero, una vez más, el requisito de adquisición en China obstaculizó el progreso.

Luego hubo asuntos del personal. Como la única opción era comprar bienes a nivel local, el Departamento de Cambio Climático de la NDRC necesitaba desarrollar rápidamente nuevas competencias para garantizar adquisiciones de calidad: procesos de licitación, flujos de trabajo técnicos, estándares de productos, informes financieros, empleos en diferentes idiomas, negociación y evaluación de las necesidades de diferentes naciones. Evidentemente, estas eran expectativas demasiado altas para un departamento previamente responsable de la política de cambio climático.

El último aspecto fue la comunicación. El rol interno de la NDRC se caracteriza por no tener vínculos directos con otros países y, por lo tanto, no hay forma de comunicarse directamente con las naciones receptoras.

Si bien el Ministerio de Relaciones Exteriores tradicionalmente se ocupa de las relaciones en el extranjero, los vínculos crecientes de China con el resto del mundo significan que las embajadas del Ministerio en el extranjero ya se han extendido. Aunque estaban dispuestos a contribuir en la implementación del plan, carecían de la capacidad suficiente para hacerlo.

Frente a este tipo de limitaciones, los responsables de estas áreas necesitaron enfoques alternativos. Por ejemplo, en agosto del 2016, la organización no gubernamental internacional Oxfam utilizó su experiencia para ayudar al Departamento de Cambio Climático a recorrer el sudeste asiático en la evaluación de las necesidades de los países en desarrollo. Esto ayudó a precisar el plan “10-100-1000” y a solucionar la falta de enlaces internacionales del departamento.

Luego el Departamento de Cambio Climático y el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas llevaron adelante una reunión de “emparejamiento” para conectar las necesidades de las naciones en desarrollo con los tipos de apoyo que China podría brindar.

En marzo de 2017, China donó cocinas de uso enérgico eficiente  y sistemas domésticos de energía solar a Myanmar, y se le adjudicó la conducción del proyecto al Instituto Global de Medio Ambiente (GEI por sus siglas en inglés), una organización no gubernamental china. Estos movimientos no habían tenido precedentes.

Oportunidades post-restructuración

La reorganización de las estructuras del Consejo de Estado, anunciada en Lianghui (Sesiones Gemelas) en China en marzo de este año, trajo consigo cambios sísmicos para el clima y la gobernanza ambiental, con la responsabilidad del cambio climático reasignado de la NDRC al nuevo Ministerio de Ecología y Medio Ambiente (MEE) que se estableció formalmente el 16 de abril. Dos días más tarde, se creó el CIDCA, asumiendo responsabilidades de ayuda exterior de los ministerios de comercio, asuntos exteriores y finanzas.

Es probable que la futura cooperación climática Sur-Sur tenga lugar dentro de un marco conjunto MEE-CIDCA. Esto contribuirá a la resolución de problemas bajo el aporte de fondos, personal y enlaces internacionales.

CIDCA está dirigido por el ex vicepresidente de la NDRC, Wang Xiaotao. El 23 de abril, Zhou Liujun, ex jefe del Departamento de Inversión Exterior y Cooperación Económica del Ministerio de Comercio, y Deng Boqing, exembajador en países como Nigeria, fueron designados como subdirectores. La estructuración de los dos nuevos cuerpos debería completarse a fines de junio.

El hecho de que los tres principales funcionarios de CIDCA provengan del poderoso departamento chino de planificación macroeconómica, del departamento de comercio y del aparato de asuntos exteriores significa un buen augurio para su capacidad de coordinación con estos ministerios.

Podemos esperar que las modificaciones para el plan “10-100-1000” se mejorarán una vez que las estructuras de gobierno sean más claras. Si bien los cambios no deberían tener un gran impacto en el programa de capacitación, los 100 proyectos de adaptación y mitigación podrán llevarse adelante a través de un enfoque más flexible para que la ayuda no solo esté restringida a las donaciones de materiales.

CIDCA también se beneficiará de los sistemas de ayuda establecidos en el extranjero transferidos desde el Ministerio de Comercio, que incluyen ayuda material, ejecución integral del proyecto, cooperación técnica y capacitación. Los investigadores predicen que los agregados de desarrollo podrían estar apostados en las embajadas chinas y así administrar la ayuda externa de China. Esto resolvería la falta de enlaces internacionales.

El nuevo marco le permitirá al MEE y al CIDCA trabajar de manera conjunta para coordinar mejor la ayuda, la inversión y el comercio.  El modelo basado en los estándares establecidos por el gobierno para guiar la inversión privada y crear inversiones ecológicas es considerado por algunas figuras experimentadas como el modelo ideal para esos proyectos de demostración.

Cuando sea el momento adecuado, estos proyectos serán de gran ayuda para los países vulnerables al clima y contendrán un valor mundial.

Tres relaciones

Los arreglos de China para la cooperación climática Sur-Sur no se limitaron originalmente al plan “10-100-1000”.

En 2014, China donó US$6 millones para apoyar la promoción de la cooperación climática Sur-Sur de la secretaría de la ONU. En abril de ese año, el financiamiento se utilizó como capital inicial para una Incubadora de Alianzas Climáticas del Sur (SCPI, por sus siglas en inglés) anunciada por el entonces jefe de la ONU, Ban Ki-moon. El SCPI está diseñado para fomentar asociaciones (tanto bilaterales como multilaterales) para permitir que los países menos desarrollados participen en el intercambio de políticas, el desarrollo de capacidades y el acceso a tecnologías y conocimientos que faciliten la acción climática.

Combinado con el plan “10-100-1000”, la utilización de plataformas de las Naciones Unidas por parte de China representa una combinación de enfoques nacionales e internacionales para la cooperación en materia de cambio climático.

Impulsar la iniciativa climática Sur-Sur de China a nivel de la ONU tiene varias ventajas: es intrínsecamente multilateral, no está limitada por las rígidas restricciones burocráticas y financieras de China, y capitaliza el alcance global de la ONU.

El cambio ministerial permite la implementación eficiente del plan “10-100-1000”. Al mismo tiempo, el apoyo de China a la cooperación climática Sur-Sur bajo el sistema de la ONU está creciendo y comenzando a atraer a las fuerzas de la sociedad civil. La Fundación Qiaonyu donó 100 millones de yuanes (US$15.6 millones) para la cooperación climática Sur-Sur, y US$1.5 millones fueron destinados a la ejecución del SCPI.

En enero de este año, la fundación firmó un acuerdo con la Oficina de las Naciones Unidas para la Cooperación Sur-Sur que lanzó el plan Qiao, que utilizará a la ONU para identificar potenciales receptores de fondos.

Se puede esperar que la cooperación climática Sur-Sur se produzca entre el gobierno chino y la ONU, a través de los departamentos del gobierno chino y entre el gobierno y la sociedad civil.

Si esas tres relaciones son promovidas y se fortalecen mutuamente, y generan proyectos que satisfagan las necesidades de las naciones beneficiarias fomentando la mitigación, la adaptación, el alivio de la pobreza y la protección ambiental, la cooperación climática Sur-Sur resultará un éxito.

Fragmentos de este artículo fueron extraídos del nuevo libro del autor, China’s Path: China Transition on Climate Change Communication and Governance, publicado en abril de 2018 por Social Sciences Academic Press. Una versión de esta nota se publicó primero en chinadialogue.

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