O impacto da reforma ministerial da China sobre a cooperação climática Sul-Sul

(image: MOFCOM)

O impacto da reforma ministerial da China sobre a cooperação climática Sul-Sul

Na recente reforma ministerial da China, uma da mudanças acompanhadas mais de perto foi a criação da Agência da China de Cooperação para o Desenvolvimento Internacional (CIDCA), em meados de abril. A nova entidade é equivalente à Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional e o Departamento do Reino Unido para o Desenvolvimento Internacional, agências responsáveis pela distribuição de recursos assistenciais para o desenvolvimento de países ao redor do mundo.

A CIDCA já demonstrou agilidade em sua atuação. Em 16 de maio, antes mesmo de ter um website oficial, o órgão subministerial anunciou que a China enviaria recursos humanitários emergenciais para o Quênia, em resposta a graves inundações.

A missão, a composição e as responsabilidades da CIDCA ainda estão em fase de definição. Por isso, ainda não se sabe exatamente que efeito a entidade terá sobre a assistência internacional oferecida pela China, sobre a Iniciativa Cinturão e Estrada (BRI) e sobre a cooperação Sul-Sul de maneira geral, especialmente no que diz respeito à adaptação às mudanças climáticas e mitigação de seus impactos.

Cooperação para o clima

As iniciativas de cooperação climática da China, o maior país em desenvolvimento do mundo, têm se focado na assistência aos países menos desenvolvidos. O país já distribui recursos assistenciais para mudanças climáticas há mais de uma década, e esse montante vem aumentando ao longo dos anos.

Em 2012, a Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (NDRC) anunciou que as verbas de auxílio para mudanças climáticas seriam dobradas, atingindo US$72 milhões por ano. Logo em seguida, veio um projeto chefiado pelo Departamento de Mudanças Climáticas da NDRC e financiado pelo Ministério das Finanças chinês, envolvendo a doação de materiais para ajudar países na resposta às mudanças no clima. A iniciativa incluiu a doação de um satélite meteorológico para a Etiópia.

Em 2015, antes da conferência climática de Paris, o presidente Xi Jinping anunciou um reforço aos compromissos ambientais da China, por meio da criação de um Fundo Sul-Sul de Cooperação Climática, no qual seriam aportados 20 bilhões de yuan (US$3,1 bilhões). Dois meses depois, em Paris, o governo chinês esclareceu o escopo da nova iniciativa: a partir de 2016, a China financiaria 10 projetos demonstrativos de iniciativas de baixo carbono e 100 projetos focados em adaptação e mitigação de mudanças climáticas, bem como 1000 locais de treinamento nos países em desenvolvimento. A iniciativa ficou conhecida como “plano 10-100-1000”.

Mais recentemente, o 19º relatório de trabalho do Congresso Nacional do Partido Comunista da China destacou que a China entraria em cooperações internacionais relacionadas às mudanças no clima, oferecendo contribuições e liderança para a construção de uma “civilização ecológica” internacional.

Na visão da China, os países desenvolvidos têm uma responsabilidade perante as nações em desenvolvimento, por conta do histórico global de emissões de gases do efeito estufa. Sendo assim, a China estaria auxiliando os países em desenvolvimento por um sentimento de justiça climática, e não por obrigação. Essa ideia vem dando os contornos da assistência oferecida pela China, que é “voluntária” e “complementar”, além de ser distinta dos recursos oferecidos pelos países desenvolvidos, que estão canalizando suas contribuições de financiamento climático por meio do Fundo Verde do Clima (GCF), administrado pela ONU.

Após a decisão do presidente americano, Donald Trump, de retirar os Estados Unidos do acordo climático de Paris, as ações da China vêm sendo acompanhadas de perto.

A garantia anterior do país asiático quanto ao Fundo Sul-Sul de Cooperação Climática foi firmada no âmbito da Declaração Conjunta entre os presidentes Obama e Xi, feita em 2015, pouco antes do início das discussões em Paris. Na declaração, os EUA prometeram uma contribuição equivalente à da China, na forma de um aporte de US$3 bilhões ao Fundo Verde do Clima. O presidente Trump já disse que os Estados Unidos não cumprirão com os US$2 bilhões que ainda deveriam ser pagos ao GCF, levantando temores de que a China também volte atrás em sua promessa.

Não encaixa

Fornecer assistência material e treinamentos diretos é relativamente simples. No entanto, outros elementos do plano “10-100-1000” não tinham uma estrutura adequada para sua implantação. Esse descompasso impediu que os planos avançassem no tempo previsto.

O primeiro problema foi a captação de recursos. A NDRC é responsável pelo planejamento “macro” da China, e não tem estrutura para remessas internacionais. De acordo com as regras do Ministério das Finanças, todos os gastos e aquisições da NDRC relacionados à cooperação climática Sul-Sul devem ocorrer dentro da China. Com isso, o plano “10-100-1000” precisou ser elaborado de forma a atender essa exigência, e o resultado foi que os 100 projetos de mitigação e adaptação ficaram limitados a doações materiais – de produtos comercializados na China. Isso afetou tanto a qualidade quanto a agilidade de operacionalização dos projetos.

Similarmente, a ideia dos 10 projetos demonstrativos de iniciativas de baixo carbono foi originalmente concebida na forma de zonas industriais ou residenciais nos países investidos, onde seriam promovidas práticas de desenvolvimento de baixo carbono (nas áreas de planejamento, gestão e construção de infraestrutura). Mas, novamente, a obrigação de adquirir exclusivamente produtos chineses atravancou o progresso.

Adicionalmente, houve os problemas ligados à mão-de-obra. Já que a única opção era adquirir produtos em território nacional, o Departamento de Mudanças Climáticas da NDRC precisou desenvolver rapidamente novas competências para garantir compras de alta qualidade: processos licitatórios, fluxos de trabalho técnico, padrões para produtos, transparência de gastos, trabalho em diversos idiomas, negociação e avaliação das necessidades de diferentes países. Claramente, era esperar demais de um departamento antes responsável apenas pelas políticas para mudanças climáticas.

Finalmente, houve o problema da comunicação. A atuação puramente doméstica da NDRC significa que o órgão não tem ligações diretas com outros países, além de não contar com nenhuma forma de comunicação direta com os destinatários dos recursos.

Tradicionalmente, as relações internacionais na China ficam a cargo do Ministério das Relações Exteriores, mas a expansão das ligações entre o país e o resto do mundo significa que as embaixadas do Ministério já estavam sobrecarregadas. Elas tinham disposição para ajudar na implantação do plano, mas não a capacidade necessária.

Tendo em vista essas limitações, os responsáveis por cada órgão precisaram adotar abordagens alternativas. Por exemplo, em agosto de 2016, a ONG internacional Oxfam utilizou seus conhecimentos para ajudar o Departamento de Mudanças Climáticas a percorrer o sudeste asiático para avaliar as necessidades dos países em desenvolvimento. Isso ajudou a refinar o plano “10-100-1000” e solucionar a falta de ligações internacionais do departamento.

Em seguida, o Departamento de Mudanças Climáticas da China e o Programa de Desenvolvimento da ONU fizeram uma reunião de “compatibilização” para conectar as necessidades das nações em desenvolvimento com os tipos de apoio que a China poderia oferecer.

Em março de 2017, a China doou fogões “limpos” e sistemas domésticos de geração de energia solar para o Mianmar, sendo a operacionalização do projeto confiada ao Global Environment Institute (GEI), uma ONG chinesa. Foram iniciativas sem precedentes.

Oportunidades pós-reforma

A reorganização das estruturas do Conselho de Estado, anunciado na China durante o Lianghui (“Duas Sessões”) em março desse ano, trouxe mudanças estrondosas na área de governança climática e ambiental, redistribuindo a responsabilidade em questões de mudança climática da NDRC para o recém-criado Ministério de Ecologia e Meio Ambiente (MEE), formalmente estabelecido em 16 de abril. Dois dias depois, foi criada a CIDCA, que assumiu as funções de gerenciamento de assistência internacional antes controladas pelos ministérios do comércio, relações exteriores e finanças.

No futuro, as iniciativas de cooperação climática Sul-Sul deverão acontecer dentro de uma estrutura conjunta do MEE com a CIDCA. Isso ajudará a resolver os problemas de captação de recursos, mão-de-obra e ligações internacionais.

A CIDCA é chefiada por Wang Xiaotao, antigo vice-presidente da NDRC. Em 23 de abril, Zhou Liujun, ex-chefe do Departamento de Investimentos Internacionais e Cooperação Econômica do Ministério do Comércio chinês, juntamente com Deng Boqing, ex-embaixador em países como a Nigéria, foram nomeados como vice-diretores. A estruturação dos dois novos órgãos deve ser concluída até o final de junho.

O fato dos três cargos do topo da hierarquia da CIDCA terem sido selecionados de dentro do poderoso departamento de planejamento macroeconômico do país, do departamento de comércio e da estrutura de relações exteriores sinalizam uma boa capacidade de coordenação com os respectivos ministérios.

Podem-se esperar melhorias na implantação do plano “10-100-1000” quando as estruturas de governança se tornarem mais claras. As mudanças não devem ter muito impacto no programa de treinamentos, mas os 100 projetos de adaptação e mitigação poderão adotar uma abordagem mais flexível, não limitada apenas às doações materiais.

A CIDCA também se beneficiará dos sistemas de assistência internacional já implementados pelo Ministério do Comércio, entre eles os recursos de assistência material, operacionalização completa de projetos, cooperação técnica e treinamento. Alguns pesquisadores estão prevendo a designação de adidos para questões de desenvolvimento nas embaixadas chinesas, com a função de gerenciar os recursos de assistência internacional disponibilizados pelo país. Isso resolveria a falta de ligações internacionais.

A nova estrutura permitirá que o MEE e a CIDCA trabalhem juntos para uma melhor concatenação de recursos assistenciais, investimentos e relações comerciais. E o modelo de padrões estabelecidos pelo governo para orientar os investimentos privados e gerar investimentos verdes é visto por algumas pessoas experientes no assunto como a estrutura ideal para os projetos demonstrativos.

Quando o momento for propício, esses projetos auxiliarão os países vulneráveis ao clima e terão valor global.

Três relacionamentos

Originalmente, as medidas da China para a cooperação climática Sul-Sul não se limitavam ao plano “10-100-1000”.

Em 2014, o país doou US$6 milhões para apoiar uma iniciativa da ONU que visava promover a cooperação climática Sul-Sul. Em abril daquele ano, os recursos foram usados como capital semente para a Incubadora de Parcerias do Sul para o Clima (SCPI), anunciado pelo então presidente da ONU, Ban Ki-moon. A SCPI foi criada para fomentar parcerias (tanto bilaterais quanto multilaterais) visando permitir que os países menos desenvolvidos buscassem o intercâmbio de políticas e a construção de capacidade, além do acesso a tecnologias e conhecimentos que facilitassem a ação climática.

O uso das plataformas da ONU pela China em conjunção com o plano “10-100-1000” representa uma combinação de abordagens nacionais e internacionais para a cooperação em questões de mudança climática.

A promoção da iniciativa climática Sul-Sul da China no âmbito da ONU tem diversas vantagens: é intrinsecamente multilateral, não é limitada pela rigidez da burocracia e das restrições financeiras chinesas e pode tirar proveito do alcance global da organização.

A reforma ministerial torna possível uma implantação eficiente do plano “10-100-1000”. Ao mesmo tempo, o apoio da China à cooperação climática Sul-Sul usando os sistemas da ONU vem crescendo e está começando a atrair forças poderosas da sociedade civil. A Fundação Qiaonyu, por exemplo, já doou 100 milhões de yuan (US$15,6 milhões) para a cooperação climática Sul-Sul, sendo que US$1,5 milhão devem se destinar à administração da SCPI.

Em janeiro desse ano, a fundação assinou um acordo com o Escritório das Nações Unidas para a Cooperação Sul-Sul, lançando o plano Quao, que acionará a ONU para identificar potenciais receptores de recursos.

A expectativa é que a cooperação climática Sul-Sul entre o governo chinês e a ONU aconteça entre todos os departamentos governamentais da China, além de entre o governo e a sociedade civil.

No momento em que esses três relacionamentos se promoverem e fortalecerem mutuamente, resultando em projetos que atendem às necessidades dos países receptores e, ao mesmo tempo, trazem melhoras nas áreas de mitigação, adaptação, alívio da pobreza e proteção ambiental, a cooperação climática Sul-Sul terá alcançado o sucesso.

Algumas partes deste artigo foram tiradas do novo livro do autor, China’s Path: China’s Transition on Climate Change Communication and Governance, publicado em abril de 2018 pela Social Sciences Academic Press.

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