Qué pueden y no pueden hacer las nuevas reglas chinas de ayuda exterior

Las nuevas medidas propuestas por la agencia revelan el proceso de asignación de ayuda extranjera china

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(imagen: MOFCOM)

El nuevo organismo de ayuda exterior de China (la Agencia de Cooperación para el Desarrollo Internacional, CIDCA, por sus siglas en inglés) publicó recientemente un proyecto de Medidas para la Administración de Ayuda Exterior para solicitar comentarios públicos. Es comprensible que esta propuesta atraiga la atención internacional, ya que los observadores están ansiosos por saber cómo funcionaría esta nueva agencia y, lo que es aún más importante, cómo cualquiera de las partes externas interesadas, incluidos los países receptores, contratistas y la sociedad civil, pueden participar e influir en el proceso de ayuda.

Las expectativas son altas. Desde hace mucho tiempo, la ayuda exterior china es conocida por su opacidad. Durante años, los investigadores y observadores externos tuvieron que confiar en los documentos oficiales infrecuentes para apenas vislumbrar el alcance del programa de ayuda este país. Unir las piezas en base a una información fragmentada sobre la ayuda china y así poder lograr una imagen más completa, se ha convertido en un esfuerzo que han emprendido todos los programas de investigación. Con la publicación del nuevo borrador de medidas, muchos esperan que la ayuda externa china sea más transparente y accesible.

Pero antes de que las personas se entusiasmen demasiado con la oportunidad de reformar la ayuda externa china, es importante entender claramente cuál es puede ser el alcance y el límite de este proyecto de medidas.

¿Qué es lo que estos proyectos de medidas pueden hacer?

En el marco de una nueva agencia que ha nacido a partir de la reorganización ministerial a principios del año pasado, las nuevas medidas definen el negocio central de la CIDCA: el proceso de diseño, la implementación y la revisión de proyectos de ayuda externa.

Vale la pena señalar que, aunque CIDCA es un organismo nuevo, los proyectos de medidas no lo son. Antes de que CIDCA se convirtiera en el organismo gubernamental coordinador de China para la ayuda extranjera, el Ministerio de Comercio (MOFCOM, por sus siglas en inglés) era el distribuidor principal de ayuda, mientras que muchas otras agencias compartían partes y responsabilidades en la ayuda extranjera. Los proyectos de medidas se basan en una versión anterior del MOFCOM, que había sido anunciada y entró en vigor en el 2014, con nuevos elementos que reflejan el mandato ampliado de la agencia.

Más allá de haber asumido la supervisión de cuatro tipos de proyectos de ayuda externa, previamente supervisados ​​por el MOFCOM (proyectos completos, proyectos de donación de materiales, proyectos de asistencia técnica y proyectos de creación de capacidad), CIDCA también asume un rol importante en la  planificación estratégica, la elaboración de estrategias y planes de ayuda externa a nivel nacional. Además, las múltiples corrientes de financiamiento relacionado con la ayuda, incluidas las donaciones, los préstamos sin intereses

y los préstamos en condiciones favorables, estarán sujetas a la supervisión presupuestaria general de CIDCA. En el caso de los fondos de cooperación Sur-Sur establecidos conjuntamente por CIDCA y otros departamentos gubernamentales, la agencia ejecutará y distribuirá esos fondos de manera directa.

El proyecto de medidas destila el mandato de CIDCA en un conjunto de elementos de política concretos que serán creados a lo largo del proceso de cumplimiento de sus responsabilidades por parte de la agencia. Éstos incluyen:

  • Una estrategia de ayuda externa de alto nivel (con una frecuencia poco clara, pero posiblemente aprobada por el Consejo de Estado).
  • Un plan de política de largo plazo a mediano plazo (con una frecuencia poco clara, pero posiblemente aprobada por el Consejo de Estado).
  • Políticas de ayuda país por país.
  • Un plan anual de ayuda exterior (posiblemente aprobado por el Consejo de Estado)
  • Un sistema de gestión de ayuda exterior.
  • Un sistema de cooperación internacional de ayuda exterior.
  • Un presupuesto anual de ayuda exterior.
  • Medidas para gestionar la iniciación y aprobación de los proyectos de ayuda.
  • Un sistema de evaluación de proyectos.
  • Un sistema de calificación crediticia para implementadores de proyectos.
  • Recopilación de estadísticas de ayuda exterior.

Todavía faltan muchos detalles en los proyectos de medidas y algunos elementos, como el proceso de iniciación y aprobación de proyectos reales de ayuda externa, requieren que sus propias medidas independientes sean eliminadas por completo. Pero aun así, desde el borrador puede observarse un esqueleto del marco de políticas que regirá la ayuda exterior china en el futuro.

Entender las limitaciones de los proyectos de medidas

Aunque son prometedoras, las medidas preliminares tienen algunas limitaciones incorporadas que pondrían límites claros en torno a las formas en las cuales los interesados ​​externos pueden interactuar con la ayuda externa china.

La primera y principal limitación radica en su relativamente baja fuerza legal, en relación con la Ley de Legislación. Las medidas preliminares se clasifican como una “regla departamental” emitida por un ministerio / agencia bajo el Consejo de Estado. Dentro de la jerarquía del sistema legal chino, las leyes aprobadas por el Congreso Nacional del Pueblo poseen la mayor autoridad legal. Por debajo de ellos se encuentran los reglamentos creados por el Consejo de Estado (el Gabinete). Mientras que las normas promulgadas por los departamentos gubernamentales y los consejos locales de las provincias están posicionados en un nivel inferior en el marco de la escala legal.

En principio, las regulaciones y reglas de nivel inferior no pueden ir más allá de lo que establecen las leyes de nivel superior. En el caso de los proyectos de medidas de CIDCA, como norma departamental, su fuerza legal está circunscrita a unas pocas leyes y reglamentos de alto nivel, que incluyen, entre otros, la Ley de Permiso Administrativo de China, la Ley de Pena Administrativa, la Regulación de Información Gubernamental Abierta del Consejo de Estado y la Ley de Reconsideración Administrativa. Los proyectos de medidas también están sujetos al mandato y a los deberes aprobados por la agencia y establecidos por el Consejo de Estado

Esos instrumentos legales de nivel superior erigen un muro alrededor de las medidas. Por ejemplo, a muchos les gustaría ver una mayor responsabilidad incorporada en las medidas, creando sanciones más fuertes ante la violación de las reglas establecidas por las medidas. Sin embargo, la Ley de Penalización Administrativa y las normas relacionadas al Consejo de Estado establecen para las multas un límite máximo de 30,000 RMB (USD $ 4,431), que las agencias gubernamentales pueden imponer legalmente y fue adoptado en el borrador por CIDCA. Se supone que el límite de las multas funciona como un modo de control contra el abuso del poder administrativo.

Algunas compañías chinas, incluidas aquellas que implementaron o están implementando proyectos de ayuda extranjera, han sido criticadas por ofrecer sobornos en África y América Latina

Sin embargo, un límite de USD $ 4,431 establecido por el Consejo de Estado en 1996 es hoy un elemento de disuasión cuestionable. Del mismo modo, CIDCA solo puede imponer dos tipos de sanciones administrativas: advertencias disciplinarias y multas. La agencia tampoco tiene permitido utilizar las medidas como un vehículo para la creación de nuevos roles para sí misma. Por ejemplo, aunque exista una posibilidad de desarrollo de evaluaciones más sólidas sobre Impacto Ambiental y Social en los proyectos de ayuda chinos, sin una autorización del Consejo de Estado en el que CIDCA involucre al Ministerio de Ecología y Medio Ambiente en la gestión de proyectos de ayuda extranjera, la agencia será capaz de asumir este rol por su cuenta. Para superar algunas de las debilidades intrínsecas del borrador de medidas, CIDCA necesitaría reunir el suficiente apoyo político para elevar el borrador de las medidas a un nivel más alto (como un reglamento del Consejo de Estado).

¿Qué se puede mejorar?

Como un borrador en discusión, estas medidas bajo su formato actual definitivamente tienen mucho espacio para la mejora.  Un área que puede optimizarse es la divulgación de información. Esta no es una inquietud irrazonable. La Regulación de Información Gubernamental Abierta del Consejo de Estado de 2008 (la ley de libertad de información de China) constituye la base legal para exigir una mayor transparencia de las agencias gubernamentales. El artículo 9 de la Regulación requiere que las agencias gubernamentales divulguen de manera proactiva la información que “debe ser ampliamente conocida y participada por el público”. Se podría decir que la distribución de recursos públicos para ayudar a los países extranjeros merece el conocimiento y la participación del público. En teoría, muchos de los artículos de política enumerados anteriormente deben publicarse de manera pública para mantener a la sociedad informada sobre hacia donde se dirige la ayuda extranjera. Sin embargo, actualmente en el proyecto de medidas no existe una cláusula relacionada con la divulgación.

2005

el año que China ratificó la Convención de la ONU contra la Corrupción

El proyecto de medidas por sí mismo no puede imponer responsabilidades penales, pero menciona que cualquier persona que viole las leyes penales chinas y otras leyes durante la concesión de licencias y la ejecución de proyectos de ayuda extranjera puede estar sujeta a responsabilidades penales. Desafortunadamente, el proyecto de medidas no se hace eco del segundo párrafo del artículo 164 de la Ley Penal, que establece lo siguiente: “Quien otorga cualquier propiedad o beneficio a un funcionario de un país extranjero o un funcionario de una organización pública internacional por cualquier beneficio comercial indebido. será castigado de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo anterior “. Esta disposición se agregó a la Ley Penal China después de que China firmara y ratificara la Convención de la ONU contra la Corrupción en 2005, pero nunca se ha utilizado para procesar a ciudadanos chinos y a las personas jurídicas por soborno en el extranjero. Algunas compañías chinas, incluidas aquellas que implementaron o están implementando proyectos de ayuda extranjera, han sido criticadas por ofrecer sobornos en África y América Latina.

El proyecto de medidas también carece de un mecanismo explícito de reclamos para los actores externos, en especial para los afectados por los proyectos de ayuda exterior de China, para denunciar irregularidades y presentar quejas. Este hecho parecería ser un retroceso de su plan predecesor. Las medidas de 2014 de MOFCOM al menos incluyeron una cláusula que le permitía a “cualquier persona o entidad” informarle al ministerio cuando hallaran incumplimientos en implementadores chinos. Además de presionar a CIDCA para reintroducir este mecanismo en la regla, también se pueden encontrar vacíos en las leyes administrativas chinas para desafiar ciertas decisiones de la agencia. En teoría, la “licencia administrativa” se puede cuestionar sobre la base de la Ley de Reconsideración Administrativa, que otorga a los ciudadanos y organizaciones el derecho a solicitar a que se reconsideren los permisos que violan su interés.

El proyecto de medidas contiene algunos componentes de aprobación / licencia. Por ejemplo, la aprobación de proyectos de ayuda extranjera en el proyecto de medidas es por naturaleza una “licencia administrativa”. Si los terceros pueden activar una petición de reconsideración para tales aprobaciones al verse afectados sus intereses, esto se encuentra sujeto a interpretación legal. Pero en el pasado, los grupos de la sociedad civil china han utilizado con éxito la herramienta legal para anular las decisiones de los gobiernos, como obtener luz verde para las Evaluaciones de Impacto Ambiental problemáticas. Será interesante ver si tales cláusulas pueden activarse para generar alguna responsabilidad en la ayuda externa china en el futuro.

Este artículo fue publicado originalmente en el blog Panda Paw Dragon Claw. Se reproduce aquí con el corespondiente permiso.