O que é permitido e o que não é nas novas regras de ajuda externa da China

Medidas propostas por nova agência chinesa revelam o processo de concessão de ajuda econômica externa

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china foreign aid

(imagem: MOFCOM)

A agência de ajuda externa da China (Agência Internacional de Cooperação para o Desenvolvimento – CIDCA) foi estabelecida recentemente no país e há pouco divulgou, em caráter provisório, as Medidas para a Administração da Ajuda Externa, submetendo-as à opinião pública. A ação atraiu a atenção internacional. Há muito interesse em descobrir como serão as operações da nova agência e, mais importante, de que forma os stakeholders externos – incluindo países beneficiários, empresários e a sociedade civil – participarão e influenciarão o processo.

As expectativas são altas. A ajuda externa chinesa é renomada por sua opacidade. Por muitos anos, pesquisadores e observadores tiveram que se virar com raros livros brancos para conseguirem vislumbrar a abrangência do programa de ajuda econômica do país. Juntar todos os pedaços fragmentados de informação que existiam, com o objetivo de traçar um panorama mais completo da ajuda chinesa, tornou-se um esforço cuja realização dependia de programas inteiros de pesquisa. Com a recente divulgação das novas regras provisórias, muitos esperam que as informações sobre a ajuda externa chinesa se tornem mais transparentes e acessíveis.

Mas antes que as pessoas se empolguem demais com a possibilidade de poder interferir no processo de ajuda externa chinesa, é importante entender de forma clara o alcance das medidas, bem como suas limitações.

Esfera de atuação das medidas provisórias

A nova agência resultou de uma reforma ministerial, que aconteceu no início do ano passado, e as novas medidas definem o principal campo de atuação do CIDCA: o processo de elaboração, implementação e revisão dos projetos de ajuda externa.

É importante notar que, apesar de o CIDCA ser novo, as medidas provisórias não são. Antes da agência se tornar o órgão governamental chinês responsável pela coordenação da ajuda externa, o papel de principal distribuidor de ajuda econômica pertencia ao Ministério do Comércio (MOFCOM). Outras responsabilidades eram diluídas entre várias outras agências. O conjunto de medidas provisórias foi elaborado com base em uma versão mais antiga, de autoria do MOFCOM, que foi anunciado e entrou em vigor em 2014. Novos elementos foram adicionados às medidas para refletir a ampliação das responsabilidades da agência.

Além de assumir a supervisão de quatro tipos de projetos de ajuda externa, os quais eram previamente supervisionados pelo MOFCOM (projetos completos, projetos de doação material, projetos de assistência técnica e projetos de capacitação), o CIDCA também é responsável por um importante papel no campo de planejamento estratégico: elaborará estratégias e planos de ajuda externa, em nível nacional.

Além disso, os múltiplos fluxos de financiamento relacionados à ajuda econômica, incluindo doações, empréstimos sem juros e empréstimos concessionais, estarão sujeitos à supervisão orçamentária do CIDCA. A agência ainda administrará e distribuirá diretamente os fundos para a Cooperação Sul-Sul, criados conjuntamente pelo CIDCA e outros departamentos governamentais.

As medidas provisórias delineiam as responsabilidades do CIDCA, traduzindo-as em políticas concretas, as quais incluem:

  • Uma estratégia de ajuda externa de alto nível (frequência incerta, possivelmente aprovada pelo Conselho de Estado)
  • Um planejamento de médio a longo prazo para políticas (frequência incerta, possivelmente aprovada pelo Conselho de Estado)
  • Políticas de ajuda econômica, numa base país a país
  • Plano anual de ajuda econômica externa (possivelmente aprovada pelo Conselho de Estado)
  • Sistema de gestão de ajuda econômica externa
  • Sistema de cooperação internacional para ajuda econômica externa
  • Orçamento anual de ajuda econômica externa
  • Medidas para gerir o início e a aprovação dos projetos de ajuda econômica
  • Sistema de avaliação de projetos
  • Sistema de avaliação de crédito para executores de projetos
  • Coleta de dados estatísticos sobre a ajuda econômica externa

Há muitos detalhes que não foram incluídos nas medidas provisórias e alguns itens, como o processo de início e de aprovação dos projetos de ajuda externa, demandam medidas específicas que precisam ser mais amplamente discutidas. Ainda assim, o esqueleto das políticas que governarão a ajuda externa chinesa já está visível.

Compreendendo as limitações das medidas provisórias

Apesar de muito promissoras, as medidas provisórias carregam algumas limitações que restringem a forma como os stakeholders podem interagir com a ajuda externa chinesa.

A primeira, e mais importante, tem a ver com a força jurídica relativamente baixa das medidas, de acordo com a legislação do país. As medidas provisórias pertencem à categoria de “regra departamental”, que é emitida por um ministério/agência sob autoridade do Conselho de Estado. Dentro da hierarquia do sistema jurídico chinês, apenas as leis aprovadas pelo Congresso Nacional do Povo possuem autoridade jurídica suprema. Abaixo delas estão os regulamentos criados pelo Conselho de Estado (ou Gabinete). As regras promulgadas pelos departamentos de governo, ou pelos conselhos provincianos locais, estão situadas ainda mais abaixo na hierarquia jurídica.

Em princípio, os regulamentos e regras, por terem um nível hierárquico mais baixo, não podem ir além do autorizado pelas leis. No caso das medidas provisórias do CIDCA, a força jurídica é limitada por algumas leis e regulamentos de nível hierárquico mais alto, como, por exemplo: a Lei de Autorização Administrativa da China, a Lei de Penalidade Administrativa, a Regulamentação do Acesso à Informação Governamental do Conselho de Estado, e a Lei de Reconsideração Administrativa, entre outras. As medidas provisórias também se restringem aos deveres e responsabilidades da agência, conforme definidas pelo Conselho de Estado.

Esses instrumentos jurídicos, que são revestidos de um grau maior de importância, erguem um muro em torno das medidas. Por exemplo, muitas pessoas gostariam que as medidas integrassem mais responsabilização, pois, assim, aqueles que violassem as regras sofreriam penas mais duras. Mas a Lei de Penalidade Administrativa, e outras regras que foram definidas pelo Conselho de Estado, estabelecem um teto de RMB 30.000 (US$ 4.431) para as multas que podem ser legalmente cobradas pelas agências do governo. O CIDCA adotou essa limitação em seu projeto. Esse teto tem como objetivo prevenir abusos por parte do poder administrativo.

Algumas empresas chinesas, incluindo aquelas que executaram ou que estão executando projetos de ajuda econômica externa, foram criticadas por oferecerem subornos na África e na América Latina

A multa de 4.431 dólares, limite máximo estabelecido pelo Conselho de Estado em 1996, tem um efeito dissuasor questionável. O CIDCA só pode impor dois tipos de penalidade administrativa: advertências e multas disciplinares. A agência também não tem autorização para criar papéis para si mesma para que possa executar suas atribuições de forma eficaz.

Por exemplo, embora seja desejável ter avaliações de impacto social e ambiental mais fortes para os projetos chineses de ajuda externa, o CIDCA não pode envolver o Ministério de Ecologia e Meio Ambiente na gestão desses projetos sem uma autorização do Conselho Estadual. O problema é que a agência não pode simplesmente assumir essas funções por conta própria. Para superar algumas das fraquezas intrínsecas ao seu projeto, o CIDCA precisaria reunir apoio político suficiente para elevar as medidas provisórias a um nível jurídico mais alto (por exemplo, ao nível de um regulamento do Conselho de Estado).

Possíveis melhorias

As medidas estão abertas para avaliação pública e, em sua forma atual, definitivamente têm muito espaço para melhorar. Uma das áreas que pode ser melhorada é a de divulgação de informações. Essa seria, inclusive, uma solicitação de mudança bastante razoável. A Regulamentação do Acesso à Informação Governamental do Conselho de Estado de 2008 (a lei de liberdade de informação da China) é a base jurídica que permite exigir maior transparência das agências do governo.

O Artigo 9 da Regulamentação requer que as agências sejam proativas na divulgação de informações que exigem “amplo conhecimento e participação pública”. Oferecer recursos públicos para ajudar países estrangeiros é algo que claramente merece ser de conhecimento e participação pública. Em teoria, os itens que destacamos acima também merecem ser divulgados para conhecimento público, para que a sociedade seja informada do destino da ajuda econômica externa. No entanto, até o momento, não existe uma cláusula de divulgação nas medidas provisórias.

As medidas provisórias não impõem responsabilidades criminais, mas indicam que qualquer um que violar a legislação penal chinesa, ou outras leis, durante o período de licenciamento e execução dos projetos de ajuda externa, estará sujeito à responsabilização criminal.  Infelizmente, as medidas provisórias não ecoam o segundo parágrafo do artigo 164 da Legislação Penal chinesa, que declara: “Qualquer um que conceder qualquer propriedade ou benefício a um funcionário de um governo estrangeiro, ou a um oficial de uma organização pública internacional, com o fim de obter um benefício comercial indevido, será punido de acordo com a cláusula do parágrafo anterior”.

2005

o ano que China ratificou a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção

Esta cláusula foi adicionada à legislação penal da China depois que o país assinou e ratificou a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, em 2005, mas jamais foi usada para processar cidadãos chineses, ou pessoas jurídicas por subornos internacionais. Algumas empresas chinesas, incluindo aquelas que executaram ou que estão executando projetos de ajuda econômica externa, foram criticadas por oferecerem subornos na África e na América Latina.

As medidas provisórias ainda não contam com um mecanismo de queixas para os stakeholders externos – principalmente para os que são afetados pelos projetos chineses de ajuda econômica – que eles possam usar para denunciar infrações ou fazer reclamações. Isso parece um retrocesso, uma vez que as medidas do MOFCOM de 2014 incluíam pelo menos uma cláusula que permitia a “qualquer indivíduo ou entidade” fazer uma denúncia ao ministério caso encontrassem irregularidades por parte dos executores chineses.

Seria interessante pressionar o CIDCA para reintroduzir esse tipo de mecanismo. Além disso, existem brechas nas leis administrativas chinesas que desafiam algumas decisões da agência. Em teoria, o “licenciamento administrativo” pode ser questionado com base na Lei de Reconsideração Administrativa, que concede aos cidadãos e organizações o direito de pleitear reconsideração para as licenças que violam seus interesses.

As medidas provisórias contêm alguns itens que abordam o processo de aprovação/licenciamento. Por exemplo, o processo de aprovação dos projetos de ajuda externa é considerado um “licenciamento administrativo” nas medidas provisórias. É possível que terceiros deem entrada em pedidos de reconsideração após a aprovação de um projeto, alegando que o mesmo fere seus interesses, mas isso dependerá de uma interpretação jurídica caso a caso.

No passado, grupos chineses de organizações da sociedade civil obtiveram sucesso em usar ferramentas legais para cancelar algumas decisões do governo, como algumas avaliações de impacto ambiental que foram consideradas problemáticas. Vai ser interessante ver se estas cláusulas serão ativadas para embutir mais responsabilidade na ajuda externa chinesa no futuro.

Este artigo foi publicado originalmente no blog Panda Paw Dragon Claw. Ele é republicado aqui com permissão.