14º Plano Quinquenal é confuso sobre trajetória climática da China

Primeiro plano a ser anunciado depois de a China prometer neutralidade de carbono até 2060 não estabelece um limite de emissões para os próximos 5 anos, mas se afasta do crescimento a qualquer custo

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A sessão de abertura do Congresso Nacional do Povo em Beijing, em 5 de março (Imagem: Carlos Garcia Rawlins / Alamy)

A China anunciou na semana passada seu 14º Plano Quinquenal, um traçado de metas para os próximos cinco anos, ansiosamente esperado desde que Beijing se comprometeu, em setembro do ano passado, a alcançar a neutralidade de carbono até 2060.

Os planos quinquenais costumam delinear objetivos em diversas áreas de governo, como economia, política, segurança nacional, saúde e meio ambiente. O documento deste ano engloba o período de 2021 a 2025 e foi lançado em sua versão preliminar a ser aprovada na sessão anual da principal legislatura chinesa, o Congresso Nacional do Povo (NPC, sigla em inglês). 

A imprensa chinesa esperava um lugar central para a neutralidade de carbono, mas a meta para 2060 foi mencionada apenas uma vez no documento de 148 páginas. As metas relacionadas ao clima para 2025 também foram menores do que o esperado.

No entanto, ao contrário dos dois planos anteriores, o documento não estabelece metas de crescimento econômico. Especialistas entrevistados pelo China Dialogue comemoraram esta ruptura da mentalidade de crescimento a qualquer custo, embora tenham ficado decepcionados com os "passos tímidos" do plano em direção à descarbonização.

Nenhuma meta de crescimento

A China tem emitido planos quinquenais desde os anos 1950. As metas políticas estabelecidas nestes planos são consideradas os principais indicadores que norteiam o desenvolvimento econômico e social da China nos cinco anos seguintes. Avaliações rigorosas do alto da hierarquia aos postos mais baixos garantem que os diversos órgãos que compõem o vasto aparato governamental do país cumpram as metas ou enfrentem as consequências. A minuta do plano divulgada na sexta-feira deverá ser aprovada sem alterações pelo congresso chinês no dia 11 de março.

As incertezas causadas pela pandemia em curso e seus impactos econômicos ofuscaram a redação do 14º Plano Quinquenal. Antes da sessão do congresso chinês deste ano, os principais economistas chineses, incluindo  Ma Jun, do banco central chinês, sugeriram que nenhuma meta numérica de crescimento do PIB deveria ser estabelecida no plano. Tais metas, argumentaram eles, perpetuam um modelo insustentável de crescimento orientado pela dívida. Com os governos locais desejosos de demonstrar seu entusiasmo, a China superou suas metas de crescimento anual tanto no 12º como no 13º planos quinquenais até 2019, antes da pandemia do novo coronavírus. As metas costumavam ser batidas por meio de investimentos em grandes projetos financiados por empréstimos.

O esboço recém-lançado reflete estas preocupações. Em vez de estabelecer metas anuais de crescimento do PIB para os próximos cinco anos, o 14º Plano Quinquenal estabelece um novo sistema de emissão de "metas indicativas de crescimento econômico" a cada ano, com base em circunstâncias reais. Para este ano, espera-se que o crescimento do PIB atinja 6%, de acordo com os números divulgados na sessão do Congresso Nacional do Povo.

O professor Zhu Dajian, diretor do Instituto de Desenvolvimento e Gestão Sustentável da Universidade Tongji, disse ao China Dialogue que deixar de fora a meta de crescimento econômico reflete o compromisso da China com o desenvolvimento que é tanto de alta qualidade quanto de baixo carbono. "Seis por cento para 2021 é uma meta anual deliberadamente modesta, dado o fraco desempenho econômico do ano passado", disse ele. Devido à Covid-19, o PIB da China cresceu apenas 2,3% em 2020.

Lauri Myllyvirta, analista do Centro de Pesquisa em Energia e Ar Limpo (Crea, na sigla em inglês), considera a ausência de metas de crescimento "potencialmente boas notícias para o meio ambiente", pois "deve dar ao governo mais flexibilidade para ir atrás de outras metas, e reduzir a pressão para sustentar os números do PIB a todo custo".

Sem trajetória de emissões definitiva

Sem as metas do PIB, é difícil avaliar o impacto do plano sobre a trajetória de emissões de carbono da China nos próximos cinco anos, visto que suas principais metas climáticas estão vinculadas ao desempenho da economia chinesa.

Antes do lançamento, especialistas em clima haviam solicitado a inclusão de um limite de emissões de carbono. Mas o esboço não contém um. Em vez disso, ele continua com as abordagens de planos quinquenais anteriores na definição de metas de intensidade energética e de intensidade de carbono por unidade do PIB. Até 2025, de acordo com o novo plano, a China deverá reduzir a intensidade energética em 13,5% em relação aos níveis de 2020, e a intensidade de carbono em 18%. O país também aumentará a participação de fontes não fósseis em sua matriz energética para "cerca de 20%" até o final do período.

as metas climáticas dispostas no 14 plano quinquenal não foram muito ambiciosas

Myllyvirta calcula que, em média, as emissões de dióxido de carbono da China aumentaram 1,7% anualmente no período do 13º Plano Quinquenal (2016-2020). Apesar do baixo crescimento econômico no ano passado, as emissões aumentaram 1,5% por ano, chegando a 10 bilhões de toneladas no total. Supondo que o PIB da China cresça a uma taxa anual de 5,5% de 2021 a 2025, as emissões de carbono ainda aumentarão em 1,1% a cada ano.

No ano passado, pesquisadores do Instituto de Mudanças Climáticas e Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Tsinghua (ICCSD, na sigla em inglês) que haviam modelado o roteiro da China para a neutralidade de carbono até 2060, projetaram que o país poderia atingir um pico de emissões de carbono de cerca de 10,5 bilhões de toneladas pouco antes de 2030. A estimativa se baseou na diminuição do crescimento econômico anual para 5,3% durante o período do 14º Plano Quinquenal e para 4,8% para o período do 15º plano, além de cortes mais agressivos na intensidade de carbono. Com base nos resultados desta modelagem, os pesquisadores recomendaram estabelecer uma meta de redução da intensidade de carbono acima de 19%, e uma meta de redução da intensidade energética de 14% no 14º plano.

O mundo está confiando em seu maior emissor para impulsionar os avanços contra as mudanças climáticas, mas vemos pouco disso no atual plano

Desde que o Presidente Xi Jinping anunciou a meta de neutralidade de carbono da China até 2060 na Assembleia Geral das Nações Unidas no ano passado, muitas organizações e especialistas conclamaram o país a estabelecer metas mais ambiciosas para atingir o pico de carbono por volta de 2025, em vez de 2030. Um estudo recente do World Resources Institute (WRI) argumentou que, caso estabelecessem como prazo o ano de 2025, cerca de 1 trilhão de dólares em valor líquido poderiam ser gerados em benefícios sociais e econômicos para a China.

Mas com base nas metas do 14º Plano Quinquenal, a China não tem planos de acelerar suas ações sobre o clima.

He Lifeng, diretor da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (NDRC, em inglês) a principal agência de planejamento econômico da China disse a repórteres na sexta-feira que as metas do 14º plano foram criadas para serem "frutos ao alcance das mãos" alcançáveis, mas somente se houver esforço. Mesmo assim, muitos especialistas acreditam que as metas não serão difíceis de serem atingidas enquanto a China continuar seu ritmo atual de implantação de energias renováveis e transição energética.

O Dr. Yang Fuqiang, um pesquisador do Instituto de Pesquisa para Energia da Universidade de Beijing, disse ao China Dialogue que as duas metas de intensidade do plano são inferiores ao esperado. "É comum que o governo estabeleça metas que deixam uma margem de erro para que ele possa superá-las em vez de não alcançá-las", disse ele. Mas ele argumentou que a China deveria mudar essa mentalidade e usar metas mais ambiciosas para impulsionar um desenvolvimento de maior qualidade. "Se as expectativas são muito baixas, elas acabam motivando menos", disse.

Fontes não fósseis de energia e carvão

Como já delineado, o 14º plano também contém uma meta para combustíveis não fósseis, que inclui energia nuclear e hidrelétrica, para representar cerca de 20% da matriz energética da China até 2025. O número atualmente é de cerca de 16%. Mas ao contrário do último plano quinquenal, a matriz energética não está mais na seção "metas vinculantes". Em vez disso, a meta de 20% só foi incluída no texto principal do documento. Esta diferença pode afetar a forma como a meta é avaliada pelo governo central. As metas vinculantes são normalmente sujeitas a um exame mais rigoroso.

Mesmo que o plano não contenha um limite absoluto de emissões de carbono, o plano anunciado diz que os controles da intensidade de carbono serão "complementados" por controles das emissões totais. Para Yang Fuqiang, essa formulação reflete as preocupações em torno do impacto da pandemia e da perturbação que ela causou à economia global. Como tal, em vez de emitir quotas de emissões estabelecidas pelo governo central para os governos locais, um limite de carbono para toda a economia foi mantido como uma opção provisória, convidando as províncias a apresentarem iniciativas ao governo central para controlar as emissões.

Zou Ji, presidente da Fundação de Energia da China, expressou preocupação sobre isso em uma entrevista ao China Dialogue. "O pico do carbono é, em essência, sobre o gerenciamento das emissões totais absolutas. Sem uma meta de emissões absolutas, como podemos garantir que as emissões diminuam?”, questiona. Zou sugere que, na ausência de um limite de carbono nacional, limites setoriais e locais deveriam ser estabelecidos.

Para Wang Jinnan, diretor do Instituto de Planejamento Ambiental do Ministério de Ecologia e Meio Ambiente, a China deveria estabelecer um sistema "escalonado" para o total de emissões de carbono nos próximos cinco anos, com algumas regiões e setores atingindo o pico de emissões mais cedo. Wang também disse que deveria ser estabelecido um sistema abrangente de monitoramento, relatório e verificação das emissões de carbono em todo o país.

Muitos acreditam que a China não precisa de energia gerada a carvão para atender a suas crescentes necessidades energéticas desde o início do 13º Plano Quinquenal, mas o 14º plano ainda contém múltiplas referências ao desenvolvimento dessa e de outras fontes de energia de combustíveis fósseis, embora sob a condição de "utilização limpa e eficiente". O plano coloca grande ênfase na proteção da segurança energética da China diante de um cenário energético global que passa por "mudanças fundamentais" como tal, manter a produção doméstica é parte de uma estratégia global de segurança energética.

“É decepcionante que a China esteja colocando um foco tão grande na continuidade de sua dependência do carvão e do petróleo e do gás. O mundo está confiando em seu maior emissor para impulsionar os avanços contra as mudanças climáticas, mas vemos pouco disso no atual plano", disse Swithin Lui, do NewClimate Institute.

"Ainda não há fim à vista para o boom da construção de usinas de carvão na China... A China não estará de volta ao caminho da descarbonização até que Beijing verifique o boom da construção de carvão e torne sua recuperação da Covid mais verde", disse Li Shuo, assessor sênior de políticas do Greenpeace no leste da Ásia.

Alguns especialistas pensam que Beijing incluirá um limite de consumo de carvão no 14º Plano Quinquenal Especial para o Desenvolvimento Energético. Uma vez que o plano quinquenal de nível nacional, anunciado este mês, seja aprovado pelo congresso chinês, planos especiais para cada ministério, setor e província serão criados nos próximos meses. O 13º Plano Quinquenal Especial para o Desenvolvimento Energético estabeleceu um limite de consumo de carvão de 4,1 bilhões de toneladas e um limite de consumo de energia de 5 bilhões de toneladas equivalente de carvão (TCE). Os pesquisadores da ICCSD da Universidade Tsinghua recomendaram um limite de consumo de energia de 5,5 bilhões de TCE para o período do 14º plano.

De acordo com o Escritório Nacional de Estatísticas, em 2020 o carvão forneceu 56,8% da energia total consumida pela China, o menor valor já registrado. Mas Yang Fuqiang acredita que este valor poderia ser reduzido para menos de 50% durante o período do 14º plano, dado o rápido desenvolvimento das energias renováveis na China. Para conseguir isto, ele sugere que o 14º Plano Quinquenal Especial para o Desenvolvimento Energético inclua uma quota menor para o carvão (inferior a 50%) como uma meta obrigatória.