Conselheiros propõem nova regulação para investimentos da China no exterior

Projeto tem o potencial de alinhar o investimento em outros países com padrões ambientais internacionais, mas será que os reguladores chineses vão adotá-lo?

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China overseas investment Argentina

Uma usina solar financiada pela china em Cafayate, no norte da Argentina. Estes projetos receberiam classificação verde de reguladores de acordo com as novas propostas para investimentos no exterior pela China (imagem: Alamy)

Uma coalizão de assessores internacionais da Iniciativa Cinturão e Rota (BRI, na sigla em inglês), que são apoiados pelo governo da China, recomendou que o país aplique controles ambientais mais rigorosos sobre seus investimentos no exterior. Se adotado, este seria um grande desvio da abordagem usual da China de adotar as regras do país anfitrião, muitas delas inadequadas, para regular seus investimentos no exterior.

Conselheiros de primeiro escalão, incluindo o ex-chefe do PNUMA Erik Solheim, e o ex-chefe de finanças verdes Ma Jun, propõem um sistema para classificar os investimentos chineses no exterior com base em seus impactos poluentes, climáticos e de biodiversidade.

A metodologia de classificação foi publicada no dia 1° de dezembro em uma coletiva de imprensa organizada pela Coalizão Internacional pelo Desenvolvimento Verde  (BRIGC, na sigla em inglês) em Beijing. Segundo ela, as usinas elétricas a carvão recebem uma luz vermelha, enquanto outros tipos de investimentos chineses no exterior, tais como energia hidrelétrica e ferrovias, precisariam implementar medidas de mitigação reconhecidas internacionalmente para obter o status "verde". Por outro lado, a energia solar e eólica são consideradas projetos verdes que avançam os objetivos climáticos do Acordo de Paris.

Como funciona o sistema de classificação

Os projetos vermelhos exigem uma supervisão e regulamentação mais rigorosa. A classificação considera que estes projetos criam "danos ambientais significativos e irreversíveis" em pelo menos uma das áreas, de mudanças climáticas, poluição e biodiversidade, ou o risco de tais danos.

Os projetos amarelos são ambientalmente neutros com impactos moderados. Estes não causam danos significativos e os danos remanescentes podem ser mitigados por medidas práticas e acessíveis, em uma escala razoável, dentro do próprio projeto.

Os projetos verdes são encorajados. Estes não têm impacto negativo significativo sobre a poluição, mudança climática ou biodiversidade, e contribuem positivamente para pelo menos um deles, particularmente se beneficiam os objetivos dos tratados e convenções ambientais internacionais.

Padrões mais exigentes para investimentos internacionais

Christoph Nedopil Wang, diretor fundador do Centro BRI Verde da Universidade Central de Finanças e Economia e um dos principais autores da metodologia de classificação, disse ao China Dialogue que o sistema combina múltiplas abordagens internacionais às finanças verdes.

O sistema de categorização entre projetos verdes, amarelos e vermelhos se inspira em padrões internacionais como a EU Sustainable Finance Taxonomy, da União Europeia, os Princípios do Equador e padrões de desempenho emitidos pela Corporação Financeira Internacional (IFC) do Grupo Banco Mundial. Ela também usa as próprias diretrizes da China para crédito verde e emissão de títulos verdes como referências.

Durante anos, as empresas e instituições financeiras chinesas que trabalham no exterior aderiram principalmente ao "princípio do país anfitrião" que enfatiza o cumprimento das regulamentações ambientais e sociais dos países anfitriões. A inadequação das salvaguardas em muitos países do Sul Global, que constituem a maioria dos países participantes do BRI, significa que o princípio é frequentemente usado como desculpa para padrões menos rigorosos para os investimentos da China no exterior. A política atual cria, então, um forte contraste entre a transição verde interna da China e sua pegada no resto do mundo.

Enquanto a energia limpa está crescendo a uma velocidade de tirar o fôlego dentro da China, uma grande parte da infraestrutura energética que as empresas chinesas estão construindo no exterior é baseada em carvão. Muitos desses projetos são do tipo de baixa eficiência que a própria China tem eliminado gradualmente. As ameaças à biodiversidade também são uma das principais preocupações de muitos dos projetos de infraestrutura linear do BRI, como ferrovias e estradas que se cruzam com as principais áreas de proteção. Internamente, a China implementou um sistema de delimitação ecológico, saudado como um modelo para conciliar o desenvolvimento com a conservação da natureza.

Há apelos aos tomadores de decisão chineses para que sigam padrões mais elevados em seus investimentos no exterior, mas até agora a resposta tem sido limitada. Nenhuma das principais instituições financeiras chinesas envolvidas em empréstimos ao exterior, por exemplo, assinou os Princípios do Equador, que exigem que padrões internacionais (como os padrões de desempenho do IFC) sejam aplicados em países de baixa renda com salvaguardas ainda em desenvolvimento. Em 2019, os principais bancos chineses como o Banco de Desenvolvimento da China e o ICBC assinaram os Princípios do Investimento Verde (GIP, na sigla em inglês), que exigem "consciência aguda dos impactos potenciais dos investimentos e operações sobre o clima, o meio ambiente e a sociedade na região do Cinturão e Rota". Mas os mecanismos para traduzir essa consciência em ação ainda não foram desenvolvidos.

"O GIP é mais orientado para o mercado", comenta Nedopil Wang, "enquanto nosso [sistema proposto] é muito mais voltado para os reguladores".

O sistema considera três dimensões da pegada ambiental potencial de um projeto: poluição, mudanças climáticas e biodiversidade. Os projetos que são contrários aos objetivos do Acordo de Paris, tais como aqueles que aumentam as emissões ou minam as medidas de mitigação do clima, são considerados como causadores de "danos significativos". Da mesma forma, os projetos que invadam áreas-chave da biodiversidade recebem uma classificação vermelha.

A aplicação de fato [do sistema] realmente depende dos campeões específicos dentro dos diferentes reguladores

O sistema tem alguma flexibilidade incorporada para permitir considerações contextuais sobre os méritos ambientais de um projeto. Alguns tipos de projetos, tais como ferrovias, podem inicialmente levantar uma bandeira vermelha por seus potenciais altos riscos à biodiversidade. Mas se os desenvolvedores puderem demonstrar que medidas de mitigação são tomadas para evitar ou reduzir danos ambientais, seguindo padrões internacionais, eles podem obter uma classificação verde. Entretanto, a classificação vermelha original permanecerá como um lembrete do alto risco intrínseco do projeto.

Os criadores acreditam que a classificação em duas etapas irá equipar melhor o sistema para responder a situações complexas no terreno na maioria dos países ao longo da Faixa e da Estrada. "A ideia é tornar o sistema adaptável", diz Nedopil Wang, que acredita que uma taxonomia em preto e branco pode ser muito rígida em algumas circunstâncias. Portanto, "padrões sobre o processo", que detalham como um risco deve ser gerenciado, também estão incluídos.

Projetos de risco

De acordo com o sistema, a construção e operação de usinas elétricas a carvão receberão uma classificação vermelha, sem medidas de mitigação ou compensação disponíveis para melhorá-la. O mesmo se aplica ao reequipamento de usinas elétricas a carvão destinadas a prolongar sua vida operacional.

Por outro lado, uma usina hidrelétrica receberá uma classificação inicial vermelha, mas poderá ganhar uma classificação verde se aplicar as normas hidrelétricas "relevantes internacionalmente" para mitigar os danos ambientais, como a Norma de Energia Hidrelétrica 2015 do IFC.

A equipe de pesquisa forneceu uma classificação inicial de 38 tipos de projetos sob 20 setores, desde energia renovável até transporte de passageiros e criação de gado. O agrupamento dos tipos de projeto em listas positivas (verde), neutras (amarelo) e negativas (vermelho) pela primeira vez cria uma taxonomia simples para projetos da BRI com base em seus impactos ambientais.

"Posso ver o valor de uma taxonomia [para projetos BRI] que aumenta a consciência ambiental para os investidores", disse ao China Dialogue um especialista chinês familiarizado com as salvaguardas internacionais de finanças verdes, que não está autorizado a dar entrevistas. "No estágio muito inicial de um projeto, quando você tem um texto conceitual do projeto na sua frente, uma taxonomia pode ajudar a fazer um julgamento rápido sobre se um setor está de acordo com sua estratégia ou se deve ser excluído".

Mas ele advertiu que os projetos chineses no exterior são freqeentemente de grande escala e que tal taxonomia pode ser simplista demais para captar seus impactos, muito complexos, particularmente os impactos sociais.

Os arquitetos do novo sistema respondem que a taxonomia serve para fins de demonstração nesta fase, criada para ilustrar como o sistema de classificação pode ser executado. Eles estão planejando refinar a lista com mais detalhes técnicos e diretrizes de aplicação como próximo passo. Uma recomendação-chave dos consultores é ligar o sistema com avaliações de impacto ambiental mais abrangentes para projetos vermelhos e amarelos.

Adoção das recomendações é essencial

A equipe internacional que propõe o sistema também recomenda que ele seja incorporado aos processos decisórios da China em projetos da Cinturão e Rota. De acordo com sua análise, agências do governo central como a Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (NDRC) e o Ministério do Comércio (MOFCOM) têm todos o poder de regular o investimento estrangeiro, mas atualmente as considerações ambientais não estão refletidas em seus processos de aprovação.

"A lista positiva e negativa proporcionará uma base para que os órgãos governamentais se certifiquem de que os investimentos no exterior estejam de acordo com as metas climáticas e ambientais", diz Wang Ye, um analista financeiro verde do World Resources Institute (WRI), que ajudou a criar o sistema. Uma recomendação chave da equipe é desenvolver uma "lista de exclusão" de projetos que prejudicam irreversivelmente o meio ambiente.

Yuan Feng, diretor geral adjunto do Departamento de Abertura Regional do NDRC, que supervisiona o desenvolvimento da BRI, ofereceu sua bênção na coletiva de imprensa em que o sistema foi apresentado.

Mas Nedopil Wang admite que o apetite dos reguladores para adotar tal sistema é difícil de medir. É notável que o Ministério de Ecologia e Meio Ambiente (MEE), que hospeda o BRIGC, não tem poder regulador formal sobre o desenvolvimento de projetos fora das fronteiras da China.

Os especialistas também opinaram que os catálogos verdes, que incentivam certos tipos de investimentos, são mais fáceis de serem considerados pelos reguladores do que as listas de exclusão, que muitas vezes vão além de sua autoridade legal. As próprias leis ambientais da China ainda não regularam as emissões de gases de efeito estufa com força de obrigação legal, eles observaram.

2060

O ano em que a China planeja atingir a neutralidade em carbono

Listas positivas como o catálogo de títulos verdes têm sido, até agora, a base das ações nacionais para orientar o financiamento para projetos mais verdes.

Há sinais de que alguns reguladores podem estar mais receptivos às recomendações. Em 25 de outubro, cinco agências do governo central, incluindo o banco central, o MEE e o regulador bancário, emitiram uma orientação conjunta para o sistema de financiamento do país para melhor servir a meta de neutralidade de carbono da China em 2060. Ele encoraja especificamente as instituições financeiras a apoiar o desenvolvimento de baixo carbono ao longo do Cinturão e da Estrada.

Há esperança de que o setor financeiro chinês possa adotar o sistema de classificação e aplicar tratamento diferenciado a projetos no exterior: condições de financiamento favoráveis para projetos de "boas práticas" e condições rigorosas para projetos de risco.

"A Comissão de Regulamentação Bancária e de Seguros da China (CBIRC) tem estado envolvida no projeto do sistema, o que é um bom sinal", disse Nedopil Wang ao China Dialogue "A aplicação de fato [do sistema] realmente depende dos campeões específicos dentro dos diferentes reguladores".

"A incorporação de riscos ambientais nas práticas políticas e financeiras requer que estes campeões empurrem incessantemente para dentro do sistema, como pica-paus que sempre atingem o mesmo ponto sem ter uma dor de cabeça", disse ele.  A adoção do sistema de classificação “faz sentido ambiental e para a reputação da China de hoje. Mas requer uma abordagem realmente diferente para algumas das tomadas de decisão. "